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关于改革民航财务管理体制实施部门预算管理的构想

2010-10-10 16:05:03 《民航管理》2005年第1期 潘亿新 阅读:

       我国的民航财务管理体制近年来已经历了数次改革,对加强行业宏观调控、促进行业健康发展起到了重要的作用。但是随着民航业的快速发展,改革力度的不断加大,现行财务管理体制已经越来越与行业管理体制和国家预算体制不适应,存在的许多弊病影响行业发展,因而迫切需要构建一种新的体制,加强预算管理,保证财务系统的正常高效运转。   

       2002年以来,民航体制改革进入了一个新的阶段,这次改革的力度前所未有,对整个行业带来深刻的影响,行业格局发生较大变化,民航总局的职能也随之有了较大调整。目前,中央财政大力推行部门预算,强调各级政府加强预算监管。在这种形势下,民航现行财务管理体制与行业管理体制、国家预算体制不适应的问题日益突出,迫切需要深化改革,尽快建立起以部门预算为核心的新型财务管理体制。

一、民航现行财务管理体制及存在的问题

  民航现行财务管理体制是在原有计划经济体制下形成的。随着民航事业不断发展和国家财税政策调整,民航财务管理体制历经数次改革,对加强行业宏观调控、促进行业健康发展、平衡全局预算支出发挥了积极作用。但是,改革是一个渐进的过程,随着客观形势不断变化,以往的很多措施不可避免地显露出阶段性和局限性。
  (一)现行财务管理体制
  现行的民航财务管理体制主要由总局、地区管理局、空管系统三部分构成。
  总局负责整体资金平衡,通过资金调节方式,保持行业平稳协调发展。总局的资金来源除少量的财政拨款外,主要依靠财税优惠政策和抽取直属企业调节费。资金支出主要有三部分:一是企业补贴,包括机场亏损补贴、通用航空补贴等;二是行政事业单位补贴,包括地区管理局机关经费、收不抵支空管单位、日贷准备金以及科研、院校、医院等事业单位补贴;三是总局集中部分补贴。
  地区管理局负责本辖区内资金平衡。包括安排本级行政经费,在辖区内进行资金调节,平衡各企事业单位盈亏。管理局资金主要依靠总局各类补贴,此外还有从所辖企业抽取的调节资金,例如收取盈利企业利润、上收企业折旧等。资金支出主要包括亏损机场补贴、还贷补贴、事业单位补贴、机关经费支出等。
  空管系统由总局采取调剂收入方式,在系统内进行收支平衡。总局空管局和地区空管局财务关系直接归口总局。受空域资源差异影响,各空管局盈亏差异较大,总局采取调剂收入、抽肥补瘦的方式,对空管系统实施收支平衡。2001年空管体制改革后独立出来的空管中心(站),因机场下放工作尚未完成,仍作为企业,财务关系归属各地区管理局,实施收支两条线的预算管理。从2004年开始转为事业单位。
  (二)现行财务管理体制的弊端
  民航现行财务管理体制带有明显的计划经济色彩。从目前情况看,有以下几方面弊端:一是政企不分、政事不分。总局通过行政手段进行资金调节,过多参与经济运行,不仅自身包袱沉重,而且使一些单位“等、靠、要”思想严重,畏惧改革,忽视市场法则和经济规律的作用。二是资金调节中条块分割明显。利益主体多样化,没有做到资金集中管理、有效利用。一方面行政系统、事业单位经费严重不足,另一方面空管系统留有大量资金结余,缺乏统一安排。三是资金来源不稳定。过多依靠外部财税政策,没有建立行业内部资金调剂的有效体制和运行机制,一旦国家政策发生变化,资金来源乃至整体调节就会受到影响,对行业持续、稳定、健康发展不利。四是监督检查不到位,财经纪律松弛。财务管理级次划分不合理、分工不明确,大量单位(例如地区空管局)直接归口总局,总局难以做到全面、有效地监管,地区管理局的作用没有得到充分发挥,一定程度导致基层单位财经纪律松弛。

二、民航预算管理体制改革的必要性

  预算是政府职能的体现。随着国家预算管理体制改革不断深化,建立新的民航行政管理体制,全面推行预算管理、建立健全监督机制,是民航总局加强宏观调控,保证行政事业系统正常、高效运转的重要手段。
  (一)民航预算管理体制改革,是推进依法理财的客观要求
  随着市场经济体制逐步建立,政府管理逐步走向法制化、规范化的轨道。近年来,中央财政开始新一轮财政体制改革,大力推行部门预算、国库集中收付和政府采购。民航总局部门预算作为中央财政预算的组成部分,执行《预算法》和财政预算管理的有关要求,是贯彻依法行政、推进依法理财的客观要求。
  (二)民航预算管理体制改革,是转变政府职能的客观要求
  随着民航体制改革不断深入,总局职能发生改变,面临大量行政立法、执法和监督管理工作。预算作为政府职能的体现,应逐步转移到与之密切相关的需要上来,做到“有所为、有所不为”,解决以往存在的“越位”和“缺位”问题。预算做为依法行政的保障,需要总局全面掌握行业内的财力资源,统筹安排,合理使用。
  (三)民航预算管理体制改革,是强化预算监督的客观要求
  现行预算范围不全、编制较粗、标准不统一、执行不严、随意性较大;资金管理方面,重拨款、轻监督,忽视追踪问效,部分用于行业发展的资金被沉淀、挪用。近几年,在各级财政、审计部门开展的财经纪律检查中,民航单位违规使用资金问题较为突出,个别单位财经法制观念淡薄,不顾大局,与此同时也反映出总局后续监管不力,未能对资金使用做到有效跟踪。实施预算管理体制改革,将对现行预算编制范围、方法、内容做出较大调整,制定科学、合理的定员定额标准,提高预算分配透明度,从制度上杜绝预算外资金,强化预算约束监督机制。

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