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对民航体制改革后加强地区管理局建设的初步思考

2010-10-25 15:09:33 《民航管理》2004年第12期 王海鹏 阅读:

       民航体制改革后,原来的三级行政管理改为两级行政管理,地区管理局的管理职能发生了本质的变化。在民航高速发展的形势下,如何在新的监管体制下,加强地区管理局的建设,使其有效发挥政府的监管作用,确实是一个值得研究、探讨的新课题。

       2002年3月3日,国务院正式印发《民航体制改革方案》,拉开了我国民航管理体制的又一次重大改革的序幕。

       两年多来,在总局党委的正确领导、统一部署和精心组织下,经过民航各单位的齐心协力和积极参与,航空集团和服务保障企业重组脱钩、行政管理体制由原来的三级改为两级、机场属地化移交等一系列深化民航体制改革的任务已基本完成,适应社会主义市场经济和我国民航发展需要的、符合民航业发展规律并与国际接轨的新的民航管理体制初步建立。

       本文着重就地区管理局在新的行业行政管理体制中所扮演的重要角色,目前存在的问题和如何加强地区管理局的建设,做一初步的思考。

       一、地区管理局在新的行业行政管理体制中的重要性

       在这次民航的行政管理体制改革中,将原来的总局—地区管理局—省(区、市)局三级行政管理,改为总局—地区管理局(各省区市监管办)两级行政管理。这种新的行政管理体制所承担的民航行业管理,是国家宏观经济职能的组成部分,是在政企分开,航空公司脱钩、机场移交地方管理后新的体制格局下,政府管理民航业的主要手段。按照转变职能,依法行政的总体要求,根据新的职责,总局是立法机关,主要是代表国家在安全管理、市场管理、空中交通管理、宏观调控和对外关系等方面制定政策和法规;而地区管理局(监管办)作为总局的派出机构,在行业内处于承上启下的重要位置,主要是落实和执行这些政策法规,是执法机关和具体的执法者。因此,如何在新的行业监管体制下,有效发挥政府的监管作用,地区管理局所扮演的角色至关重要。

       首先:地区管理局是建立新的行业管理体制的基础。在新的两级行业管理体系中,管理局(监管办)属于落实层和执行层。总局出台的促进行业发展的一系列思路、政策、法律、法规的实现,需要地区管理局来实施和监督;在行业内,地区管理局(监管办)处在承上启下的重要位置,是代表总局在辖区内与民航企事业各单位、地方政府沟通联系的桥梁和纽带。这种特殊的地位,扮演的执行者、协调者和反馈者的重要角色,都直接说明了地区管理局在整个行业监管体系中的基础性地位。

       其次:地区管理局是依法行政、行业监管的具体实施者。作为直接面向行业内企事业单位的行业监管的实施者,地区管理局(监管办)的监管理念、监管方式、监管手段和人员素质,将直接决定监管工作的质量。可以说,地区管理局执法和行业监管水平的高低,既是总局工作的体现,更是关系到整个政府监管整体水平的高低,关系民航行业长远发展的大局,关系到中国民航在国际上的地位和形象。

       第三:地区管理局是维护行业系统性的中坚力量。这两年是民航新体制的初创期、磨合期。这次在民航发展史上带有根本性的体制变革,使原有的政企关系、企企关系都发生了实质的变化。虽然体制改革已基本完成,但在一定时期内各方利益的冲突和摩擦必将存在。民航作为系统性非常强的行业,要保证行业的健康协调发展,必须把维护行业的系统性,作为行业管理的重要内容。面对这些矛盾和问题,依法协调行业内各利益主体之间的关系,合理解决利益冲突,化解矛盾摩擦,必须作为地区管理局(监管办)的应尽职责,发挥地区管理局(监管办)的重要作用。

       二、体制改革后地区管理局的现状及面临的问题

       地区管理局在这次体制改革中主要完成了两方面的任务:一是完成了“三定”工作,即明确了地区管理局的性质、职能、机构设置和人员编制,确定了机关工作人员,分流安置了富余人员;二是组建了监管办,按照总局下达的编制数,选调各方面的优秀人才,在各省(区、市)组建了地区管理局的派出机构——监管办。目前,地区管理局(监管办)人员向公务员的过渡转录工作正在进行之中。

       应该说,通过改革,新的地区管理局与以往相比,无论在职能职责,还是在人员结构等各个方面都有了明显的变化:

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