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对民航管理体制改革的评析与思考

2010-10-26 11:09:58 《民航管理》1993年第1期 刘功仕 阅读:

       在邓小平南巡讲话精神指引下,民航广大干部职工正在积极“换脑筋”,加快改革开放步伐。当民航改革进入新的发展阶段的时候,对民航管理体制改革进行一些回顾和分析,以便总结经验教训,进一步促进民航改革的深化,是完全必要的。

       一、从总体看,民航按政企分开的原则所进行的管理体制改革方向是正确的

       1949年民航局成立时,属中央军委建制,归空军直接领导,实行半军事管理体制。1952年曾一度按“政企分开”原则组建中国人民航空公司。十一个月后,公司又被撤消。此后,一直实行政企合一的管理体制,并参照苏联民航模式,实行民航(总)局、地区管理局、省级民航局、航站四级管理体制。此后,领导体制虽曾几度变化,但在1980年以前,基本上仍是实行半军事化的政企合一的管理体制。当时空军和民航均在建立之中,许多机场军民合用,国家实行产品经济体制,民航局集行政职能、业务经营、机场建设和管理于一身,既是管理民用航空事业的政府部门,又是直接经营民航业务的全国性企业组织,应该说这种体制在当时的历史条件下对民航发展起到了积极作用。但是当全国工作重点转移到经济建设以后,国家经济体制发生了重大变化,民航运输业务成倍增长,国际航空往来急剧增加,如果这时民航再保持原来的管理体制就很难适应国民经济和生产力的发展。1980年初邓小平同志指示民航一定要走企业化道路。当年3月,民航局由军队改归国务院建制,从而解决了半军事化管理体制问题,这是民航体制发生重要变化的第一步。1984年党的十二届三中全会提出改革开放的方针和进行经济体制改革的决定,根据党的十二届三中全会精神,1985年1月国务院正式批转民航局关于管理体制改革的报告。后来因一些因素起了变化,自1987年起,民航改按经国务院领导批准的《关于民航管理体制改革实施步骤的方案》进行管理体制改革。改革的中心任务是在原地区管理局的基础上分别组建地区管理局、航空公司、机场管理机构及航务中心等。从总体上看,它适应了民航事业的发展,为进一步加强民航局的宏观和行业管理,增强空运企业活力提供了条件,大方向是正确的。在今后推进民航管理体制改革中,应继续坚持。但是我们也应看到,这六年民航所进行的管理体制改革,只是改革的万里征程的第一步,即使只说管理体制改革,其任务也远未完成。同时我们对民航管理体制改革的认识还不深入,有许多问题还有待深化。

       二、政企分开是一个不断的辩证发展过程

       众所周知,一种管理体制从在一定时期、一定程度上适应社会生产力发展的状况逐渐到不适应,正是它内部矛盾两方面相互作用的结果。所谓管理体制改革就是要对旧体制中不适应生产力发展的那部分进行根本性变革,从而解放生产力;同时,也要保留其中还能适应生产力发展的部分。从这个意义上说,体制改革不是,也不能简单地改掉旧体制,而是要对其“扬弃”。所谓“扬弃”,一是终结、停止其不合理部分;二是保留、保持其能促进生产力发展的部分。正因为这样,第一,民航管理体制改革不是把原有的一切管理组织和制度推倒,去重新建立一套新的管理组织和制度,而只能逐步建立。第二,由于在我国政治经济体制发生重大变化的历史阶段中政与企的内涵也是变化着的,因此,民航以政企分开为原则的管理体制改革也应不断发展和完善。第三,新的管理体制是在没有前人经验可以借鉴和现成方案可以参考的情况下进行的,这就决定民航管理体制改革只能在原体制的基础上继承、发展和创新,在量变过程中接近质变。因而新旧体制转换初期,旧体制不适应生产力发展的部分仍会在一定程度上保留下来,即使是新的管理体制确立以后,旧的管理体制的某些痕迹仍然可能保留,这就必然会出现“新中有旧,旧中有新”的现象,必然会出现具有中国民航自身特点的“中间管理形式”。如果我们不正视现实,硬要“强扭生瓜”,不但不能成功,还会适得其反。我们暂时保留原体制中的某些东西,不是为了使它们永久地“固化”,而是为了减少改革的成本和阻力,为了今后更顺利地将其改掉。如过去民航建立的以指挥调度为中心的航行管理体制,几十年的实践证明是行之有效的,是基本适应现代化航空运输发展需要的。这次管理体制改革,应在原有的基础上发展和创新,如把调度签派分离给航空公司,并建立调度集中统一的以管制指挥为中心的航行管理新体制,而大可不必伤筋动骨地去改革它。笔者认为,把航务管理中心由行政单位改为事业单位企业管理,航行主管部门指导而不是领导、管理航务中心,软化了航行指挥权,不利飞行安全保障。凡此种种例子,都说明我们对管理体制改革是一个不断的辩证发展过程的观点认识不足,改革措施也没有紧密结合中国国情和民航实际。

       三、政企分开的近期任务和最终目标

       无论是工业还是交通部门实行政企分开,都有一个近期任务和最终目标的关系问题。因为我国的各级政府,目前都承担着两种主要的职能,即一般的行政管理者的职能和国有资产所有者代表的职能。当这两种职能还没有真正分离的时候,主管部门既是“婆婆”又是“老板”,

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