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安全管理效能和安全监管效能评估浅谈

2011-3-4 14:33:06 《民航管理》2010年第3期 吕忧 陈建伟 胡晓妍 阅读:

        近年来,我们欣喜地看到我国民航业持续、快速、安全地发展。这种可喜的发展态势对我们开展行业安全监管工作提出了新的要求,安全管理以及安全监管的效能日益为业内所关注。为此,湖北监管局机场处2009年率先在业内尝试性地建立了安全管理效能和安全监管效能评估机制,并制定了《安全管理效能和安全监管效能评估办法》。通过一年的试行,效果明显。

        为什么要开展“双效能”评估?

        回顾历史,中国民航的安全管理工作从最初的摸索管理阶段到十一届三中全会后的经验管理阶段,再到1995年之后的规章管理阶段,一路走来,我们是与时俱进的,但是否规章化的管理就是最理想的监管方式呢?

        民航业实施政企分开以来,更多的时候,我们政府监管的主要精力用在了要求企业去符合行业法规、规章、标准,督促企业去排查隐患、管控风险,却缺少了一种反馈机制来实现监管对象对局方的安全监管工作的促进和帮助。我们要求企业进行安全管理体系(SMS)建设,但事实上,与企业的安全隐患一样,我们的监管工作同样存在着风险。其一,思想上,我们的监管是不是适应行业的发展要求,如果不适应,那么行业监管工作就会单一式的规章化,局方就有失去对行业发展的引领和推导作用的风险;其二,个人素质上,业务学习、业务技能是否不断增强,把握法律、规章、标准是否透彻,对行业发展趋势和要求是否洞察,如果不能做到这些,就不能在日常监察工作中及时发现问题、分析问题,何谈让监管工作有推动行业健康发展的价值;其三,廉政建设上,作为权力的拥有者和行使者,如果不能在有效的监督机制下廉洁从政,就难免做出有失公允的行政决策。因此,不仅企业要有安全管理体系(SMS),局方同样也需要企业对我们的评估,以发现并改进自身难以发现的问题,不断建立完善局方的安全监管体系,才能把持续安全理念扎扎实实的融入日常的监管工作。

        经济基础决定上层建筑,行业发展状况同样会影响政府角色的重新定位。在这个新的时期,局方作为监管者,身份应该是更为多重的:首先,引领者——作为政府,我们要做有前瞻性、有高度的行业引领者,成为催生这个行业发展的母体。其二,监督者——行业发展过程中,我们要做保证发展规划正确、有序实施的监督者;其三,合作者——局方与企业,职责不同,但实现行业安全发展的目标一致,以“依法行政”为前提,增强“服务性”,作为民航系统的一个组成部分,成为与业内企事业单位相平行的、这个团队的合作者。以全新的方式尝试与企业“共商”这个行业的发展,让企业从“要我安全”转为“我要安全”;其四,调和者——有合作就会有矛盾,充分发挥政府的行政优势,调和不同企事业单位之间的利益矛盾,从行业大发展的角度进行裁决,做这个协作性特别强的民航系统的润滑剂,在安全水平和运营效率方面确立起新的平衡点,使其顺畅的运行。

        正如李家祥局长所说“思路对了打胜仗,思路错了打败仗,没有思路打乱仗”,做任何工作都要有针对性,才能达到目的。民航是一个密不可分的大家庭,我们这个行业的特点就是系统性特别强,想要更为和谐、有序、健康的发展,就需要局方与企业产生一种合力,即政府的监管理念要完成从“自我”向“我们”的过渡,监管方式要完成从“规章化”到“绩效化”的转身。

        在这种背景下,创新思路、探索新的监管方式就成为一种必然。建立安全管理效能和安全监管效能评估机制是一个有益的探索。对企业安全管理效能评估的同时,也接受企业对局方监管效能的评估。双向反馈,互为补充,以达到完善安全监管模式,促进企业安全运营,最终实现行业持续安全发展的目的。

        在这里,我们可以引入一个“边际效益”概念。边际效益是经济学中的一个概念,即一个市场中的经济实体为追求最大的利润,多次进行扩大生产,每一次投资都会产生更大的效益差值。在任何控制和管理制度中,都存在着一个可以使来自于监管的边际效益低于边际成本的点。应用到我们的监管工作中来,就是如何在有限的监管成本下,达到最好的监管效果。

        某种意义上说,效能可以解释为完成一定目标的绩效。一个人或组织不能片面地追求效率,效率高不代表目的就可以实现,有了目标再乘以效率才能实现目标绩效的最大化。而“双效能”评估,正是提供了这样一种手段,对绩效的提高产生一种推动力。

        对企业来说,安全管理效能的评估推进了企业管理理念的变化,使得SMS管理不仅仅停留在管理层,更是融入整个生产营运系统中,形成灵魂性主脉,深入到全体生产人员中去,达到全员参与,全员管理,从而使更多的人参与到探索安全管理的新方法中来。只有调动了基层的企事业单位共同来思考,才能做到预防为主,预想在前,真正实现“关口前移”,明晰“关口前移”之后该怎么做,丰富其内涵,真正意义上地将“注重基础、注重技术、注重过程、注重细节”思想体现在一线生产运营工作中。积少成多,聚水成河,使“安全关口前移”工作不仅停留在实现的层面上,而是升华到做深、做实、做细的新高度,以量的积累最终促成安全管理质的改变。

        对于局方,如何充分发挥有限的监管成本来实现最大化的监管效益?工作中,我们在进行规章符合性安全监察的同时,还注重开展了以下两个方面的工作:第一,是规章、标准的缺陷监察。规章标准只有符合行业发展所需,才能充分发挥其规范行业和引领行业发展、确保安全的作用。深入了解,才能有进一步的思考。通过“双效能”评估,更全面地了解监管对象的管理理念、人员素质和设备设施状况,较准确地把握了行业发展趋势,从而为发现规章标准中尚需完善的地方提供了更多的机会,为及时向行业主管部门提出建议、促进规章标准的建设和完善提供了条件。第二,是注重收集、整理、提炼企业好的作法,对于对全行业有推广、借鉴价值的部分,推介给其他监管对象,争取全行业运行品质、管理品质的共同提高,为行业发展奠定基础,以实现由民航大国向民航强国的飞跃。

        如何开展“双效能”评估?

        (一)制定评估制度

         根据《监管对象安全管理效能评估表》和《机场处安全监管效能评估表》,结合日常安全监管信息和行业发展状况,采用系统安全分析方法,每季度对辖区机场、航油供应单位的安全管理效能进行问卷调查,开展评估工作。根据评估结果,发出安全预警,提出安全建议和整改要求,消除安全隐患,以实现持续安全。

        结合监管对象的安全管理效能评估结果和企业对机场处安全监管效能的评估,查找不足,制定改进措施,以提高安全监管效能。

        将“双效能”的评估结果与分析结果形成每季度的安全评估综合分析报告。根据评估报告中反映的问题,改进监管方式,调整下一季度的监察计划。

 

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