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对航空货邮运输安全监管的思考

2015-1-8 10:52:13 《民航管理》2014年第1期 作者:何晓炜 阅读:

  2012年“10·22”南航航班货物冒烟起火事件对民航货运业是一记警钟,民航局下发通报要求全行业高度重视违规运输危险品的问题。随着国内航空货运量不断增长,货物的组成和安全状况发生了较大的变化,如何有力、有效地对航空货邮及危险品运输进行监管,改变以往重客轻货的传统模式,促进民航业持续安全是摆在民航各级安全管理部门面前的难题。

  目前航空货邮运输的特点

  一是航空货物业务运输高速发展。从民航局年度统计公报数据来看,2002年全国货邮吞吐量是4018341吨,2012年全国货邮量是11993971吨,增长幅度接近200%。以浙江为例,从2002年到2012年,期间航空货物运输平均增长率近13%,生产量的快速增长,对机场保障能力构成巨大压力。

  二是航空货物运输方式发生变化。从以客机腹舱为主,点对点的单一运输,逐步转向大批量货以货包机运行为主,腹舱为辅,卡车航班、空陆联运、中转集运等多方式多渠道的运输模式。全货机运行一方面有效提高了机场货邮吞吐量,另一方面由于大部分是集中在后半夜运行,给机场在进仓时间安排、保障人员调配上带来一定困难。

  三是航空货物的组成结构发生变化。从品种单一、包装规整、科技含量比较小,航空安全风险较低的普通货物,转向品种极其复杂、包装大小不一、物品成分科技含量高且隐含危险品较多、航空安全风险较高的航空快件货物。由于快件货物量稳定增长(目前浙江地区快件和普货比例超过了2∶1),形成了航空货运淡季不淡的局面。

  四是品名申报来源发生了变化。品名来源从以厂家、个人直接申报品名为主,转向由快递公司将货物交给销售代理人,由代理人向承运人、机场申报品名为主。而在此过程中,快递公司并不向销售代理人提供明确、详实的品名清单,造成销售代理人使用“快件、配件、五金件、工艺品、资料”等泛指品名,或者是自行编制虚假品名清单。

  五是销售代理人身份发生了变化。销售代理人从替托运人填开货运单,转化为以自己的名义填开货运单。货运单上除收货人名称及地址等信息为快递公司提供,托运人、代理人签名栏以及托运人货物真实性申明栏均为销售代理人企业名称或其人员签名、盖章。

  六是航空运输收单和交货的次序发生了变化。部分机场开发了电子货运信息流转程序,并针对快件货物退货量大,重量变化多的问题,实施了先安检,再收货运单的模式。这就带来在货邮安检环节如果发现危险品、违禁品,在法律意义上是否进入“民航运输”环节,是否归属民航法规规章管辖的问题。

  七是货物运输仓储发生了变化。有的机场为了适应货物结构、运输方式变化,将以前收货后货物在库区长时间停留再按目的地分拨的模式,转变为货物根据航班计划出港时间提前2~4小时进仓。虽然提高了货仓利用率,加快快件货物流转,给承运人、销售代理人提供了优质的服务,但也带来了安检时刻紧张的矛盾。

  八是航空邮件的组成发生了变化。航空邮件从普通信函、包裹为主,转向以航空快件为主的邮件运输。由于涉及《邮政法》相关条款和监管部门的不同,对邮件的航空运输安全监管存在漏洞。

  九是国际航空货物运输安全裕度远远高于国内航空运输安全裕度。受益于海关、卫检等单位对托运人、代理人明确的法规和严格监管体系,国际货物品名如实申报工作比较到位,夹带、瞒报危险品、违禁品现象极少,据我们掌握的数据,2012年,杭州机场国际货物中因夹带、瞒报危险品被移交公安处理的为2起,而国内货物移交公安处理的有34起。

  目前监管存在的问题和难点

  据统计:浙江杭、甬、温三大机场2012年安检部门对疑似危险品、违禁品交运的货物开包共13144次,退运32838件,移交公安49起,从数量来看,航空货邮危险品运输安全压力依然很大,而从监管角度来看,目前我们在监督和管理的各个环节上还存在一些缺陷。

  (一)局方监管存在的问题

  一是从处罚对象来看,对普通货物夹带危险品行为可使用处罚的依据只有《中国民用航空危险品运输管理规定》第276.303条,处罚对象是托运人。而对承运人和货运销售代理人不落实自身安全责任,不核实收运普通货物情况,导致危险品夹带而形成违规航空运输的行为没有相关罚则,从而导致处罚对象的缺位。这点不完全符合《民用航空法》第一百零二条第二款“公共航空运输企业必须按照国务院民用航空主管部门的规定,对承运的货物进行安全检查或者采取其他保证安全的措施”中要求承运人落实货物收运安全管理责任的立法思路。

  二是从查处范围来看,危险品种类繁多,数量庞大,目前局方无法做到一视同仁进行查处和处罚,无法体现执法的公平性。尤其是锂电池被列为航空运输危险品后,每月上千起的锂电池夹带、瞒报现象,如果全部以行政处罚方式来实施,缺乏现实运作的可操作性。但是,如果处罚了类似打火机油、瓦斯罐等危险品的夹带问题而不处罚锂电池之类的夹带问题,难免授人以“查处标准不一”的话柄。同时,如果对发现的危险品运输不展开处罚,还涉及局方履行职责是否到位、行政是否作为的问题。

  三是从查处能力来看,监管局人力配备明显不足。完成一起行政处罚,涉及案件调查、取证、危险品鉴定、法律文书制作、调查报告起草、行政处罚的实施等一连串工作,需要2名以上的监察员投入大量时间和精力,而基层监管局运输处承担职责较多,人力资源紧缺,对监管局所在地的机场、承运人发生的危险品违规运输查处能力尚显不足,更不用说对辖区其他机场发生的案件进行调查、处置,因此要其“积极主动”地去查处危险品违规运输也是“勉为其难”。

  四是从管理环节衔接来看,对货运销售代理人安全管理责任体系还不够健全。民航法规规章中,对局方是否正确履职设定了标准,但没有涉及代理人的管理机构。监管局与中航协的信息沟通渠道不畅通、销售代理人、地面保障代理人、承运人管理工作缺乏衔接。目前,很多监管局不清楚交接货物的代理人是“正规军”还是“黑代理”;中航协不清楚下属代理人是“守法”还是“违规”,不清楚监管局对行业要求具体的落实举措,导致不法销售代理人有机可乘。

  (二)承运人对其代理人管理存在的问题

  一是存在个别承运人放松代理人安全管理的现象。承运人是销售代理人的管理者,但对于各个被分配有明确而不断增长生产指标的公司货运管理人员来说,安全和效益起码在实际运行的部分环节存在一定程度上“重视程度”的冲突。因此,有的承运人对销售代理人的管理、考核工作较多体现在货运量指标和利润指标的完成上,甚至出现了部分小承运人将机场货运代办职权交给代理人的问题;而在安全管理工作方面,只要代理人没有造成实际严重后果,往往不完全根据“销售协议”相关条款对违约代理人进行处理。同时,从安全责任落实的监管来看,因为对承运人未尽主体安全责任的行为缺少具有明确行政约束力的法规规章条款,因此对承运人放松安全管理的问题,在不出现航空事故的情况下,监管局较难追究承运人的“失察”责任。

  二是从代理人市场运行的行为来看,部分代理人以各种方式逃避安全责任。例如出现了黑代理取得“合法”身份以规避合法代理人被查处的现象。个别代理人以A/B两个身份参与市场运行,A身份是有航协颁发货运销售代理资质的正规代理人,B身份是无资质的“黑代理”,以A身份与承运人签订货运销售代理协议,领取货运单后,以B身份开具货运单并填写A的结算协议号来交运货物,而承运人默认为A的身份收运和结算。从法律意义来说,这种行为体现的结果是:该合同是承运人与B公司签订的事实上的运输合同,其隐含的航空运输风险可想而知。但局方对此行为也无任何法规可以制约相关承运人和货运销售代理人。

  (三)公安部门的管理缺陷

  目前,机场公安对代理人夹带危险品的问题基本按照《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》第三十条第二款:“货物托运人不得伪报品名托运或者在货物中夹带危险物品”处理。但是,和民航监管部门相同的是,在对移交的违规危险品实施处罚上,涉及一个危险品的认定、鉴定问题。因此,发生了快件货物夹带镁棒、摩丝等物品,安检移交公安部门处理,而公安无法实施行政处罚的现象。原因为公安机关考虑如果实施鉴定则程序繁琐,而不鉴定货物情况即实施行政处罚有可能引起行政诉讼而败诉的问题,从而仅对托运人、货运销售代理人实施批评教育和违规货物退回处理,达不到对违规行为的惩戒作用。同时,个别机场还出现了公安部门不愿意接收机场移交的违规代理人的现象,机场只能对违规交运货邮作退运处理。

  (四)邮政快递业的管理缺陷

  快递企业的管理部门为邮政方,而邮政与民航的联动工作尚未全面铺开。邮政、快递企业是快件货物的源头,只有相关企业落实了收件检视制度和航空货物品名如实申报制度,才能从源头把控后端的航空货邮运输风险。当前存在部分快递企业一方面在收运中不完全履行收货开箱验视义务,也不向承运人如实申报品名,导致航空货邮安全管理源头出现问题;另一方面在交付航空运输中将货物分给多个航空货运销售代理人承运,借此逃避行政处罚,导致即使吊销个别航空货运销售代理人资质这一严厉的处罚措施对快递企业也几无影响——2012年10月某快递企业交运航空件中夹带易燃品导致航班发生冒烟起火,事件后中航协虽然取消了该快递企业和相关代理人的航空货运销售代理人资质,但是该快递企业的航空快件仍然可以通过其他各个航空货运销售代理人交付航空运输,难怪当时该快递企业官方微博发布告客户书提到:“请广大客户放心,我司快件运行一切正常,您通过我司发运的快件时效不会因此受到任何影响”。这样的回复,说明在航空货运安全责任链的落实上存在了严重缺陷。

  相关思考和建议

  对航空货运目前的特点和监管存在的难点,我们就如何从系统上解决问题有如下思考和建议:

  (一)健全法律法规体系,及时填补法规中存在的监管漏洞,开展对整个航空货运安全链的监管。相比旅客运输,航空货物运输危险性大,引发航空事故的几率高,货运代理人法制意识相对淡漠,管理难度高。因此建议从两个层面对航空货运市场监管进行划分:即对企业货运销售行为以自律方式交给市场层面进行调节,对企业安全责任的落实由政府层面进行监管。政府对企业和个人落实航空安全责任的监督管理工作必须有章可循。建议从法律层面将《中华人民共和国安全生产法》相关内容结合修订入《中华人民共和国民用航空法》,明确局方、承运人、代理人管理机构、货运销售代理人、地面保障代理人各方的安全责任。尽快从规章层面纳入当前航空货邮、危险品运输整顿过程中行之有效的安全要求和标准,明确上述各方应履行的安全义务和工作要求,尤其是应对各类违规行为要从维护公共安全的高度,参照酒驾、食品药品安全管理的模式设定明确的罚则,并及时根据运行环境的变化而调整。

  (二)实施前端管理,落实企业主体责任。从航空货运各个环节来看,我们目前需要的是承运人在销售代理人安全管理环节切实落实安全责任:一方面是通过加强管理减少风险概率,另一方面是减少导致风险成为后果的事件发生数量。但是,监管局对承运人不落实自身管理责任的情况处理手段非常有限。这种局限来自三个方面:一是目前我们偏重于事后查处机制,在没有发生危险品航空安全事故的时候,监管局对企业未能“切实”履职安全责任的行为,处置手段非常有限。二是承运人在各地的派驻机构层级较低,如营业部,甚至只是一个公司代表,而代理人的签约管理权都在总部,导致监管局即使找到了承运人的驻地代表,也无法通过其去落实对代理人的安全管理。三是承运人与无资质的“黑代理”签订货运销售协议,局方无任何手段对承运人进行查处。因此,需要民航上级一方面进一步以法规形式推动企业落实安全责任,督促承运人加强对销售代理人的管理,另一方面加大对基层监管局的查处支持力度,减少上述三个局限对监管局能力发挥的制约,使监管局有能力对个别企业危害航空安全的行为予以严厉处置。

  (三)开展联动管理,推进航空货邮链各个环节监管职能部门无缝衔接。对外,建议民航局进一步和邮政管理部门深化联动,促使邮政部门不仅加强对下属的邮政企业的安全管理,还要进一步加大对快递公司的行业安全管理。一是通过邮政部门强化邮政企业和快递从业人员的安全培训工作,将航空运输危险品、违禁品的基本知识纳入从业人员应知应会的邮政行业标准;二是邮政管理部门督促快递企业严格落实航空快件先行x光机检查的邮政行业标准,民航管理部门出台行业规范与邮政快递行业标准对接;三是邮政管理部门督促快递企业在收件过程落实开箱验视制度,将可能危及航空运输安全的货邮件交由其他方式运输等。同时,建议民航方面应进一步加强与地方公安部门的联动,明确并统一民航和地方公安部门对危险品的认定范围,建立危险品鉴定的快速流程,从而确保通过程序合法达到处罚合法。

  对内,建议运输司进一步加强和公安、安检主管部门的联动。例如,明确运输口和安检口在品名如实申报的核实机制上各自应承担的责任,达到货运部门和安检部门无缝衔接,联动把控的目标。另外,建立相关机制进一步促进基层监管局和承运人、监管局和代理人管理机构的联动,及时遏制代理违规行为。

  (四)进行系统管理,从品名如实申报上落实托运人、代理人收货环节的安全检查职责。品名管理是整个航空货邮运输安全防控的源头。危险品违规运输的风险在于托运人、货运销售代理人自身安全责任的不落实和地面保障代理人、承运人对运输货物内物的不知情,以至于无法在货运流程中按照相关规定采取有效的确保安全的运输手段。相反,由于海关、卫检等部门对出口货物品名申报有非常严格的管理程序和处罚措施,如实申报工作比较到位,危险品、违禁品夹带、瞒报现象相对较少,安全状况大大好于国内货物。因此,对防范危险品违规运输的管理工作,不光要从人员培训等角度予以加强,而且还要进一步从品名如实申报管理入手,实施对不如实申报货物品名责任人的追究机制,从根本上提高货邮危险品航空运输安全裕度。

  从实际运行来看,货物品名如实申报工作是一个系统工作,推进难度比较大,但是,此项工作要求并不是做不到。只有在民航全行业,全国性持续工作要求下,压力才会向前端转移,促使邮政、快递收运环节把住安全关。目前,行业在快件货物、邮件品名申报的难度很重要的一个因素在于因为品名繁杂,而实施过程缺少一个标准的品名申报数据库,导致在品名申报和隐含危险品识别上存在难度。因此,建议首先建立品名申报规则,将类别品名和详细品名区别对待:即对明显无隐含危险品、违禁品夹带可能的货物,可以实施类别品名,如服装、纸制品、塑料制品等;对可能存在危险品、违禁品夹带的货物,如化工品、金属配件、电子产品等,必须严格细分货物品名,例如户外用品(镁棒、帐篷、燃气炉、头灯)、化妆品(摩丝、香水、洗发液)等,这样货运收单人员就能迅速从中发现危险品和隐含危险品,及时提示安检人员把控。其次是逐步实现申报品名电子化、标准化,通过与快件企业自建的品名数据库结合,形成明确、详细、全行业统一、不断更新的品名申报标准数据库,并预置危险品、隐患危险品跳红设定,达到加快信息传递,防范危险品夹带的目的;其三是设定逐步推进的工作程序。要达到完全的品名如实申报效果,是一个目标,也是一个过程。因此,需要设立逐步推进的程序,从部分符合到大部分符合直至基本符合,设立时间节点,稳步推进品名如实申报工作进展。

  (五)提高自身能力,加强监察员队伍建设。监管局是民航安全运行的基石,加强一线监察员队伍的建设是保证民航安全监管到位的根本,也是一项系统工程。我们建议,要给一线监察员“减负”、“加压”。“减负”是合理配比人员,可以根据所在地机场数量、货运量、危险品违规运输事件的发生量等多个考核指标,合理调配监察员的配比,加强重点区域的人员配比。“加压”是把各种专项整治的成果纳入到系统建设中去,把各种好的措施纳入到行政法规规章中去,以长效建设为主干,重点整顿为抓手,让监察员集中精力抓日常监管。

  (六)实施广泛的社会宣传工作,让航空货邮运输危险品知识成为社会大众知晓的基本常识。解决危险品、违禁品夹带问题,一方面是局方提高监管能力,另一方面是提高社会公众的认知能力,从源头剔除“非故意”夹带、瞒报危险品、违禁品的现象。因此,不光要在民航的报纸、刊物、运输场地宣传危险品航空运输知识,还要充分利用广播、电视、普通报刊、社区的宣传功能,把危险品航空运输知识普及到社会的最基层去,让最普通的老百姓知道危险品违规运输带来的航空风险,从而在交寄快件货物的时候如实申报品名,从源头把控航空货运安全工作。

  从民航货运业的发展趋势来看,面对公路运输和铁路提速后货运业务的快速增长,各种交通工具在货源获取上的竞争将越来越激烈。航空货运业务的发展必将和国内快递业务量的增长息息相关。因此,航空货邮运输安全管理应该通过规章约束、安全责任落实、系统化管理、各部门联合监管,达到将风险控制在一个可接受的范围内,从而确保整个民航的运行安全,进而实现民航货运业的进一步稳步发展。

标签:民航局 | 南航
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