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关于航班延误旅客补偿问题的一些思考

2015-1-8 10:59:35 《民航管理》2014年第1期 作者:李达 阅读:

  航班延误(包括航班延误、取消)旅客补偿问题是行业和社会较为关心的问题之一,狭义上讲,航班延误旅客补偿特指航班延误后航空公司或机场给予旅客的可以价值衡量的多种补偿形式;广义上讲,航班延误补偿则应包括针对航班延误给旅客造成的不便而对旅客提供的所有服务保障。在这里,我们讨论广义的航班延误旅客补偿问题。目前,局方对于延误旅客补偿并没有规定全行业适用的统一标准,很多旅客包括民航业内人士对于此问题多有不解,认为延误补偿事项早该明确,为何至今仍然没有统一的标准?其实,关于延误航班乘客补偿政策,目前国际上也尚无统一标准,相关国际公约也只是制定了一些原则性规定,延误旅客的补偿问题并不像我们想象的那样简单,补偿标准的制定更是有很大难度,笔者究其原因,主要有以下几点:

  第一,补偿责任主体的确定难度较大。造成航班延误的原因很多,依据民航局2012年11月1日印发的《航班正常统计办法》(民航发〔2012〕88号),航班延误有天气、航空公司、流量、军事活动、空管、机场、联检、油料、离港系统、旅客自身、公共安全等十一种原因。因此,第一个问题,对能够区分清楚延误原因的,可以按照原因确定补偿责任主体进行补偿,但是很明显,航班延误十一种原因中,有十种属于非承运人原因,对于空管、油料、航信等非承运人原因造成的航班延误,显然不可能在候机楼现场由责任主体直接进行补偿,而此时旅客无论何种原因造成航班延误,矛头集中对准航空公司,航空公司承担较大的压力。第二个问题,对于造成航班延误原因的界定,本身就存在一些争议,比如有些延误,是天气原因和流量控制原因共同造成的;有些延误,航空公司和机场都负有旅客服务保障上的责任,具体是什么原因导致了最终的延误,不是很好界定。既然原因不好界定,补偿主体就更不好确定。第三个问题,对于天气等无责任主体的不可抗力原因导致的航班延误应不应该补偿,什么情况下应该补偿,目前尚存在争议。正因为以上三个问题导致责任主体难以界定,确定补偿标准的难度无异于确定无责任主体的责任。

  第二,目前局方已经出台的相关规章、文件、通知对航班延误旅客补偿问题多有涉及,标准不一。现行《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》(以下简称《客规》)第58条规定:“由于天气、突发事件、空中交通管制、安检以及旅客等非承运人原因,造成航班在始发地延误或取消,承运人应协助旅客安排餐食和住宿,费用可由旅客自理”;《民航总局对国内航空公司因自身原因造成航班延误给予旅客经济补偿的指导意见(试行)》(以下简称《指导意见》)规定:“航空公司因自身原因造成航班延误,除按照《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》的有关规定,做好航班不正常情况下的服务工作之外,还应根据航班延误4小时(含)以上不超过8小时、延误8小时(含)以上不同延误时间的实际情况,对旅客进行经济补偿,经济补偿可以采用多种方式”。民航局《关于进一步做好大面积航班延误应急处置工作的通知》(局发明电〔2011〕2198号,以下简称《通知》)第7条关于“全力做好延误航班旅客后续服务工作”,要求“大面积航班延误后,航空公司及其地面代理要及时、免费为旅客安排餐食、住宿等服务”。还有其他一些规章要求,不一一列举。可见,对于延误旅客的补偿标准,不同的规范性文件要求并不一致。比如《客规》和《通知》的规定存在矛盾,从法理上说,《客规》属于部门规章,其效力要高于《通知》,但是从下发时间上来看,《客规》1996年下发执行,2004年修订;《通知》2011年下发,没有明确执行起止时限。

  第三,延误补偿在具体实施上有一定困难。首先是延误补偿既包括现金等可衡量价值的实物,还包括很多无法衡量价值的服务,不可能一一明确具体标准;其次如果制定了明确的补偿标准,同一延误航班上的不同旅客到底适用于哪一种标准,界定上或有困难;再次补偿标准一旦制定并且向社会公布,不同旅客对补偿标准可能会有不同的理解,发生航班延误后很容易导致补偿结果与旅客内心的期望不一致造成旅客情绪失控。

  第四,补偿标准还会受到补偿主体的影响。对于实力雄厚的航空公司,其对旅客的补偿往往形式多样,标准较高,如果局方制定的补偿标准低于这些公司的标准,则有违制定标准的初衷。对于实力较弱的航空公司,经过与旅客的长期磨合,本公司也已经摸索出了一套行之有效的航班延误补偿办法,硬性的按照局方要求提高标准,未必能达到预期的理想效果。

  第五,因通货膨胀等原因,补偿标准的制定和修改都将非常麻烦。

  综合以上几方面的原因,笔者认为,制定全行业统一的航班延误旅客补偿标准并不现实,加之当前航空运输市场日益开放,航空公司作为航空运输市场的主体,应该在延误旅客的补偿方面起主导作用,局方应当把侧重点放在监督指导航空公司的市场行为上,积极鼓励和指导航空公司在实践中探索行之有效的航班延误旅客补偿办法,同时积极协调机场、地面代理等相关单位联合航空公司建立航班延误旅客补偿的协调机制,提高补偿效率。因此,在延误旅客补偿问题上,局方应确立延误补偿“既有差异化,又要避免差异过大”的基本思路,而不是一味寻求在具体问题上“划杠杠”。笔者结合实际,对航班延误旅客补偿问题提出如下几点建议:

  1.用联系和发展的观点对待延误旅客补偿问题。航班延误旅客补偿并不是一个孤立的问题,其与旅客服务各个环节密切相关,就事论事,只能解决一时之需,难以确保长久。因此,一方面我们要寻求在旅客签转、食宿安排、旅客行李的有效保护等方面多做文章,建立一套长效机制,把要求补偿的旅客数量控制在最低。另一方面,行之有效的延误补偿模式并不是我们追求的终点,我们要着眼于从根本上提升航空运输服务质量,寻求建立一整套平时和应急情况下均能行之有效的完善的旅客运输服务保障体系,将航班延误旅客补偿作为对航空运输服务体系整体的补充。

  2.以人为本,兼顾承运人和乘客双方的合法权益。局方作为延误补偿纠纷的裁定者,必须兼顾乘客和承运人双方的权益,承运人按照局方规定履行了延误补偿责任的,不应再过分苛责承运人,让承运人承担过多责任;对于履职不够的承运人,则应该责令改正甚至处罚。做到这一点,还需要局方进一步梳理相关行业规章要求,目前,涉及航班延误的法律、规章、指导意见较多,法律层面有《民航法》,部门规章有《客规》,另2004年原民航总局还颁布了《对国内航空公司因自身原因造成航班延误给予旅客经济补偿的指导意见(试行)》,中国航协于2010年发布了《航空运输服务质量不正常航班承运人服务和补偿规定(试行)》等,局方每年下发的关于延误补偿的通知、文件、会议纪要也不在少数,应该进一步加以规范、梳理。

  3.鼓励航空公司、机场建立多种补偿方式相结合的补偿模式。从西北辖区近两年来的旅客投诉情况来看,因航班延误补偿问题导致的旅客有效投诉很少,究其原因,在于航空公司和机场能够针对旅客的需求,制定出切实可行的补偿方案,这些补偿方式包括购票折扣、里程优惠、提供其他优惠等(提高行李运输额度上限、给予延误旅客未来乘坐航班的升舱机会等),正是这些多种补偿方式相结合的补偿模式,很大程度上满足了旅客的需求,平衡了旅客心理,因此收到了较好的效果。下一步,航空公司和机场还应加快对建立多种补偿方式的补偿模式的研究,有效分析旅客需求,使延误补偿的“药”对上延误旅客心理需求的“症”。

  4.局方要引导航空公司和机场建立有效的延误补偿协商机制。一是要在局方主持下建立航班延误旅客补偿协调应急机制,二是要鼓励航空公司充分发挥旅客服务质量自发组织的作用,充分发挥自发组织在航班延误旅客补偿方面的积极作用。目前,西北管理局在辖区建立的“大面积航班延误候机楼旅客服务保障协调机制”,通过成立大面积航班延误候机楼旅客服务保障协调工作领导小组,初步建立了对延误旅客补偿问题的协商沟通机制,大面积航班延误发生以后,各单位负责旅客服务保障的领导15分钟内赶到机场航站楼管理部,在机场领导的主持下协商确定包括延误旅客补偿问题在内的相关问题,确保各单位对旅客的补偿不出现较大的差异。另外咸阳机场在管理局指导下,发起成立了驻场各运输企业为成员,保障单位为特邀单位的“旅客服务促进委员会”,通过定期召开工作会议,对涉及延误旅客补偿的相关问题进行协商解决。

标签:航班延误
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