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航空安全监管要善用“外脑”和“望远镜”

2015-1-8 11:14:30 《民航管理》2014年第2期 作者:朱锋利 阅读:

  安全是人类最基本的需求。美国著名行为学家A.H.马斯洛在其《人的动机理论》一文中提出:“安全保障是人类的基本需求”,这一理论对于民航业来说有着特殊的重要意义。

  自从我国有航空活动以来,大约经历了一百多年的历史,从管理学的角度来分,大致可分为三个阶段,第一阶段从20世纪初到80年代中叶,称之为原始积累阶段,航空管理经历了从军管到民航管理,飞飞整整,整整飞飞,保障航空安全靠的是行政命令和经验管理。随着我国行政体制改革和市场经济体制的建立,给民航业带来了新的生机。各机场、航空公司为了抢占市场,一方面不惜资金增加硬件投资,购买大型客机,另一方面加强安全管理,不断提高服务质量,增强竞争力。第二阶段从20世纪90年代初,到本世纪初,民航主管部门借鉴FAA和JAA的经验,开始逐步建立规章体系,大约用了十年的时间,基本上建立了民航规章管理体系。第三阶段从20世纪末开始,到2005年,民航不断深化行政体制改革,实行政企分开,全国有56家航空公司(这其中不包括分公司)、142个民用运输机场相继成立公司,福建、江苏、湖北、海南4个省局先后与机场剥离分开,建立新型的行政性省局管理体制,在行业上实行三级安全监督体制。其主要职能是“监督、检查、协调、服务”。为此,民航管理体制从行政的军事的管理办法,到政企合一;从政企合一,到政企分开,向行业性、规范化管理迈出了坚实的步伐。直到2005年全国民航完成体改,成立监管局,建立了三级行业安全监管模式。民航体制改革宣告完成。

  民航是一个高科技、高风险的特殊性行业,影响安全的因素涉及到人、机、环的方方面面,如何加强安全监管是摆在我们面前的一道新的课题。民航局借鉴国际民航组织的经验,引进了新的管理理念,即安全管理体系(SMS),随之出台了国家安全纲要(SSP),从系统的角度评估安全。为进一步推动系统安全建设,2009年民航局提出了“持续安全”理念,从而把航空安全提升到民航强国的战略高度。

  笔者根据民航当前的管理现状,运用系统安全管理的观点,从人本管理出发,阐述发挥“外脑”和“望远镜”作用的重要性及其理论依据,从而增强安全工作的预见性、超前性和前瞻性,并用大量的事实论证怎样监管及安全监管工作的重要性,旨在从理论的高度进一步认识到,加强行业管理的重要性,谨供同行业参考,有不妥之处,敬请匡正。

  “外脑”与“望远镜”的界定

  (一)“外脑”的内涵

  我国古代的统治者善用谋士充当其外脑的例子很多,三国时代的刘备为了夺得天下,三顾茅庐,最后请出了诸葛亮安定了三分天下的大局。唐太宗李世民为了治国安邦的大计,曾使用谋士魏征等人,魏征曾向李世民进谏几百次,每次进谏李世民都能以人为镜,为李世民开创“贞观之治”立下了汗马功劳。在国外,即使在发达的美国、日本等国家都非常重视智囊机构,美国大约拥有3500家智囊机构,日本发展比较晚,到了20世纪70年代,日本大约发展到1000家。我国随着改革开放的不断深入,也建立了一批智囊机构,这些专门机构在国外称之为“外脑”、“咨询公司”、“智囊团”等,这些专门机构为经济建设做出了巨大的贡献。

  随着现代社会经济的飞速发展和科学技术的不断进步,领导者负有计划、组织、指挥、协调的职责越来越由专门的机构和人员所承担,而领导者主要是更多的集中精力考虑全局性的工作和重大问题,“外脑”在这里充当着领导的参谋和助手。所谓“外脑”,在行政决策学中的概念是指辅佐领导计划、组织、指挥、决策的智囊机构或部门。我在这里所说的“外脑”,是指民航政府安全管理部门和从事航空安全研究工作的机构。具体说来,是指综合安全管理的各航空安全办公室、安全法规部门等和从事具体安全研究工作的各航空安全研究所,以及从事具体管理、操作的各安全业务部门,如:安全监察、飞行标准、适航、航务、空管等机构和部门。这些机构和部门充当了航空安全工作的“外脑”,为领导者决策提供科学、准确的依据,领导者可以从千头万绪中找到关键所在,以进行科学正确的决策。

  (二)“望远镜”的内涵

  “望远镜”原意是指用来观察远处物体的光学仪器。它具有伸缩、放大、观察、自我调节之功效。在这里是指我们在安全监管工作中,利用网络、计算机等手段,收集、贮存、分析、评估、反馈信息,运用系统的管理方法,对航空安全的各环节进行科学的预测和风险提示,根据预测积极采取安全防范措施,将不安全事件的苗头和隐患消灭在萌芽状态。因此,它具有预见性和超前性。

  成立民航行业监管研究机构,或委托民航院校,航空安全研究所、院,专门从事民航行业安全监管研究工作

  安全是民航人探索的永恒主题。近些年来,重特大事故和群体事件频发,新闻媒体一次次地把政府监管部门推到了风口浪尖,“8·24”航空事故的惨痛教训告诉我们,民航政府管理部门也不能置身事外,民航从2002年成立监管办到更名为监管局以来,不过十年的时间,尽管民航局、地区管理局和监管局就如何加强行业监管做了很多努力和尝试,但效果依然不明显,究其原因,主要有二点:一是没有统一的安全监管标准和监管平台,法律、规章标准滞后,执法手段落后,虽然政企分开多年,但由于利益关系、社会关系,局方和企业纠缠不清,执法人员的水平参差不齐,信息不能共享;二是执法工具落后,信息化程度不高,目前大多数监管部门采用的是一月一次的抽查来代替日常监察,这种被动式的监管,只能是蜻蜓点水,浅尝辄止,收不到任何功效。

  在当今信息化时代,安全监管不单单是年初的一份监察计划,一份监察单,一份整改通知书,一次或半年的现场检查,这样简单意义上的重复,而是一门管理艺术。它有着特定的程序,严格的标准,先进的手段,管理的技巧,信息化集成与反馈,也是一门管理科学。因此,作为民航部门应该有专门的机构和人员来研究其管理过程和方法。即使现阶段做不到,也可委托民航专门院校,或民航专门研究机构来进行研究,并且赋予他们一定的职责,给予一定的经费,来专门从事行业监管工作的研究,其主要职责包括研究建立统一的监管平台(重点是要有安全提示和告警功能)、政策法规、监管方法、各种监管工具等。民航局、地区管理局和监管局航空安全办公室可作为研究机构的联系单位和协助服务单位,成立这样的机构势在必行。

  建立安全监管综合管理信息平台,运用科技的手段进行分析,见微知著,增强预见性

  目前全国民航已经建立三级安全监管模式,民航局、地区管理局和监管局。从系统风险的角度来看,监管局承担的风险最大,“8·24”空难,我们进行了深刻的反思,监管工作每天不断,档案管理相对过去也很规范,每到重大时节,会议通知也没少提醒,甚至每天在一线同企业员工打成一片,可问题还是发生了,原因是什么呢?在我看来凡事物都有两面性,发生事故是绝对的,不发生是相对的,这也符合唯物辩证法的观点。从另一方面来看,事故也是可以避免的。我们在分析许多不安全事件时发现,安全本身是一种状态,当事物即将或处在危险状态时,要及时促成事物向好的方面转化,即使不能完全恢复原状,也要力争促成达到人们可接受的程度。怎样知晓事物即将或正处在危险状态呢,换句话讲,作为监管部门怎样知道本辖区内会发生不安全事件呢?单靠人是很难做到的。建立安全监管综合信息管理平台就显得尤为重要。这个平台主要是依靠人的智慧,利用科技的手段,系统安全的分析方法,综合判读和分析大量的安全信息,以达到风险提示和安全警示。

  监管局作为跟生产一线单位直接打交道的部门,尽管机构健全,但面对日益增长的航空生产运输量,仅凭几十号人即使没日没夜的去工作,也很难确保辖区安全。原因很简单,我们不能人盯人的去做工作。从监管局的职责分工来看,飞标系统(包括飞标、适航、航务)直接管理的是航空公司和通航飞行单位,机场部门负责管理机场单位,空管部门负责管理空管单位,职能分工看似很清晰、具体,然而由于职责交叉,责任很难真正得到落实。再譬如,航线审批项目,职责在民航局和地区管理局,而实际补充审定在监管局。航空公司往往拿到审批权后,立即投放市场开始售票。当监管局接到航空公司的申请时,审定时间往往不足一周时间(还包括周末),在这一周的时间内,监管局要做大量的工作,包括组织各专业部门的人员进行文件审查、性能分析、实地验证等,监管局一方面想让航空公司按期开航,免除旅客购票的劳顿,另一方面还要确保履职的安全。由于时间紧迫,往往很难做到两全。

  随着民航业的飞速发展,航空器与日俱增,飞行、签派、维修、管制等各类专业人员迅速增长。就湖北辖区来说,截至目前为止,辖区拥有各类航空器139架,20个机型,飞行人员近千人,一线签派员100多人,还有机务放行人员、空中交通管制人员1000多人。如何监管保持这些设备安全和人员资质有效,单靠人力很难做到。

  在日常的监管工作中,各种航空安全信息很多,并且涉及面广而繁杂。如果不对这些信息进行及时的加工处理,就无法获得准确可靠的安全信息,就会给安全监管造成困难。大家都知道,不同时期、不同季节、不同条件、不同形势下的安全特点是不同的,只要环境发生了改变,安全防范的策略就要随着改变。笔者这里所讲的“环境”,它包括自然环境和社会环境。自然环境指季节、气候的变化;社会环境,指不同时期、不同形势下国际、国内的安全特点,而这些环境都在不断地发生着变化。从飞行保障的角度来看,我们常提到的要加强设备的换季工作,是从自然环境因素来考虑。1993年是我国民航空防形势最为严峻的一年,劫机事件不断发生,全国安检部门根据民航局的规定,立即采取措施,实行“双百”方针,加强安全检查,取得了明显的成效。近几年来,随着国际、国内恐怖活动的猖獗,防炸机工作也就成为今后一个时期空防工作的重点,目前各大机场都购买了先进的仪器检查设备,有的还直接从国外进口检查设备,加强保安措施等,这些正是从社会环境因素来考虑的。尽管目前各个专业部门想了很多办法,建立像FSOP、SeMS等多个专业系统,但这些系统只是航空安全大系统中的一个小系统。如何将这些小的系统整合成一个大系统就尤为重要,只有大系统安全了小系统才会真正安全。

  以各专业的日常监察为抓手,采集大量的安全信息,加工、贮存、录入系统,经载体输出、反馈,进行有效的管理,可以收到未雨绸缪、曲突徙薪的效果,增强安全监管的超前性

  安全监管要做到未雨绸缪,必须要有超前意识,一是要有超前的安全监察计划;二是要有超前监管意识。在实施监察时,通过检查,收集信息,录入综合信息管理系统,再经系统反馈,不断完善监察计划,这是实施日常监察计划的第一阶段。在监管过程中,如果发现“人、机、环”三因素有一个因素发生了变化,监察计划也要随着改变,适时提出应变方案。通过监管系统分析大量信息,自动生成风险提示,再实施监察计划,循环反复,这是实施的第二阶段。如此反复,曲突徙薪,就会收到“望远镜”的功效。

  随着计算机、卫星导航等新技术在民用航空领域的应用,无论怎样先进的设备,总离不开人的操作与管理。人与设备能否友好“相处”,对系统安全来说至关重要,如果把航空安全看作大系统,人和设备可以看作大系统中的“小系统”,大系统是否安全,要看小系统有无“风险”,是否处在风险状态。设备再先进不可能绝对不出问题,人的操作是受到技术因素、心理素质和环境所限制的。只有不断提高人的素质,营造良好的环境(指设备环境),用规章制度来规范人的行为,才能确保航空安全。

  就飞行系统安全而言,飞机不仅设备先进,而且自动化程度较高。以波音777飞机为例,其飞行管理、大气数据的处理、飞行中央维护及通讯系统,全部采用计算机管理,飞行员从“一杆两舵”的操作,转向对电子系统的监控、分析和判断,从理论讲,要求飞行员的操作更规范、更准确。然而,从大量的飞行事故、事故征候的调查分析中可以看出,飞行员不按规定的程序操作,盲目蛮干,不按检查单检查,是酿成事故的主要原因。通过监察能促使飞行正常,及系统的安全管理。从心理学的角度来讲,由于人有着不同的个体特征,即使人的行为与各安全因素能协调一致,符合规定的要求,也不一定都能满足规章的要求,只有通过管理者的监督,才能达到安全管理的目的。

  营造监管文化氛围,提高监管者素质,寓监管于服务之中,增强前瞻性

  所谓前瞻性,就是鉴戒前人教训,居安思危,以利于更好地做好今后的工作。这是我们加强对“人”的因素管理不可缺少的环节,以至于使环境中的人不会重蹈覆辙,可以达到居危思安的目的。

  事故的发生,从本身来讲,不是偶然的,有其必然性和特殊性。分析原因,有企业的责任,也有政府的责任。国家出台了重大责任追究制度以来,作为政府监管部门,如何履职,是每个监管者必须思考的问题,不至于出现了问题,人人自危。

  从国内外大量的航空安全信息分析中可以看出,事故的发生是多方面的,除了人的因素外,有环境的因素,有企业管理的责任,还有政府的监管责任。我们不妨来看看1997年中国民航发布的一份航空安全信息公报,1988~1997年,中国民用航空全行业共发生53起飞行事故,其中人为原因造成的飞行事故29起,占54.7%,机械原因造成的飞行事故19起,占35.9%,天气原因和其他原因造成的飞行事故5起,占9.4%。分析这三个百分比不难看出,人的因素固然是造成飞行事故的主要原因。然而,在当时政企没有完成分开的情况下,政府既是运动员,也是裁判员。很难说清楚都是企业的责任。“8·24”事故告诉我们,事故的发生不是孤立的,既有企业的责任也有政府监管责任。

  安全监管既是一项具体的工作,更是一种安全文化。要营造这样一种安全文化,一是要提高监管者素质。具体来说,要热爱本职工作,作风正派,遵纪守法,廉洁奉公;熟悉有关法律、行政法规、规章;业务精湛,能熟练运用各种业务知识,处理监管过程中的各种矛盾和问题,这是民用航空法规对每名监察员最基本的要求。除此外,还要有风险意识,能够准确把握不同时期,不同季节的安全特点,捕捉敏锐信息和关键点,化险为夷。不仅要严格执法,公平、公正、公开,而且要善于执法。二是要改善监管条件。目前全民航监管手段单一,长期以来只是简单地在做同一件事,制定一份监察计划,一份检查单,一份整改通知单,由几个监察员通过简单的word文档编制,靠人工的办法穿梭于企业之间。没有现代化的通信和交通设备。三是要改善监管环境。目前在民航系统没有统一的监管信息平台,信息不畅,风险分析能力低,监管效能不高。检查记录和发现问题不能信息共享,在行业执法过程中,缺乏与企业沟通,相互排斥,即使与本单位也很少沟通,企业整改要求很难真正得到落实。因此,要改善监管环境,提高监管效能,就要充分利用电子政务平台在全民航建立统一监管信息管理平台。因为航空公司的运行不只是在一个城市、一个地区运行,而是跨地区,甚至跨洋、跨国运行,只有做到信息共享,才能真正实施有效监管。四是要改善监管方式。我们要用科技手段,利用网络信息技术,设计先进的管理程序,提供标准化、程序化监管接口,将规章条款网络化。这既是一种监管方式的创新,也是行业监管的需要。五是要将监管工作服务化。我国民航政企分开后,政府部门实行行业管理,企业独立自主经营,这是民航改革的根本宗旨。然而,我国是中国特色的社会主义市场经济,政府离不开企业,企业也依赖于政府。从行业管理过程来看,监管既是政府的一项职能,也是一种手段,协调、服务才是目的。譬如,一个机场除了机场公司本身外,还有航空公司、油料公司、空中交通管制部门,各自有各自的利益,往往因利益发生矛盾。因此,协调十分重要。服务在这里有两层涵义:一是对内服务,主动为企业提供政策、法规服务;二是对外服务,主要是负责沟通民航部门与地方政府之间的联系,办理航空事物等。寓监管于服务之中,这是一种监管文化。为此,我们在抓好安全监管工作时要发挥“外脑”和“望远镜”的作用。

  本文以管理学的有关理论为依据,从安全管理的角度,阐述了安全监管工作的预见性、超前性和前瞻性三个环节,从提高监管效能的角度,提出了建立统一安全监管综合管理平台的设想,从安全文化的角度,论述了创新监管手段的重要性。旨在从理论高度更进一步认识到发挥“外脑”和“望远镜”的重要作用,以便于提升我们的安全监管工作。

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