更开放   更紧密  更具影响力
《民航管理》杂志社旗下网站

树立科学监管理念 规范安全监管行为

2015-1-8 11:21:51 《民航管理》2014年第2期 作者:范〓骁、杨忠卫、叶生浩 阅读:

  作为民航安全生产监督管理一线机构,监管局成立已有十年之久。十年里,各监管单位高度重视安全监管工作,在加强监管队伍建设、规范监管程序、加大监管力度等方面做了大量工作,取得了明显成效。但是,在任务繁重的安全监管工作中,也存在一些不容忽视的问题:如法制观念在全体监察员中还不够根深蒂固;安全监管过程重形式、轻内容,重数量、轻质量的问题比较突出;民航企事业单位一家有病、给多家吃药的现象还较普遍;有时为企业“想其所想,急其所急”导致工作有所疏漏,被监管对象“牵着鼻子走”;现场执法检查过程发现问题的“敏感度”和能力还不够;行政执法文书不够规范、执法人员形象严肃性不足等,甚至存在由于执法手段不明确,适用法律规范不够准确等现象导致引发的行政复议和行政诉讼案件。这些问题的存在削弱了民航安全监管部门的执行力和公信力,降低了行政执法权威性,影响了依法监管的实施效果,同时也不利于保护监管者本身。毋须置疑,监管理念是否正确,监管行为规范与否,直接关系到国家法律的尊严、民航局方的权威、监管机构和监察员的形象。因此,树立科学监管理念,规范安全监管行为,是确保局方依法行政、提升安全监管公信力的重要措施,是实现民航强国战略目标的重要保证,也是民航一线监管机构在全面加强监管能力建设过程中亟待解决的课题之一。

  安全监管中不规范行为的种种表现

  目前,监管局在行政许可、行政检查、行政处罚、不安全事件调查等方面还存在着诸多不规范行为。

  1.不能正确处理经济许可与运行许可的关系,经济许可与运行许可还不能有机地联动。

  2.运行合格审定工作中还存在标准不高、把关不严等现象。

  3.行政许可工作存在一劳永逸的现象。未动态掌控许可对象与法规、规章及行业标准的持续符合性情况,可能导致许可时合规,但随着时间的推移和情况的变化,许可对象已经发生不合规的情况。

  4.下发行政许可的文书不规范。

  5.对规章理解掌握不够透彻甚至不准确,使得在操作上存在问题或缺陷。

  6.检查前准备不充分。未妥善做好工作计划或安排好时间,不能按年度行政检查计划进行;检查前未携带监察员相关证件,检查单的制定、使用不规范等。

  7.检查走过场,流于形式。有时到现场检查与企事业单位人员问一问、聊聊天就算把检查任务完成了,没有真正发挥现场检查的作用。

  8.下发整改通知的程序、文件不规范。

  9.检查单填写、签字不规范。

  10.督促整改不到位,监督管理未形成闭环。

  11.档案、卷宗的建立、管理不规范。

  12.行政处罚依据不充分。

  13.行政处罚取证方式不合法。

  14.行政处罚主体不准确。

  15.以整改通知单(书)或文件代替行政处罚。

  16.不安全事件调查的原因分析不全或是深度不够,从系统上、从局方监管方面查找原因不够,尤其是从组织因素方面查找原因还不尽人意。

  17.不安全事件调查提出安全建议的针对性和可操作性还不够。

  18.监管局对所属业务部门及监察员监管效能的评价体系还未建立或是评价体系还不够科学等。

  上述种种不规范行为源于不科学的安全监管理念:

  一是不能正确处理监管与服务的关系。如对航空公司的航线材料(未按规定时限申报)审批时,局方过于“想其之所想,急其之所急”,加班加点帮其把材料审批完,按其想要的时间批复。即在企业要求与规章与程序有冲突时,未能严格按照规章程序开展工作。

  二是依法监管意识不强。行政检查过程中,没有严格按照法规规章和检查单上的要求进行检查,而是主观意识过强,如拿一个监管对象的问题与另一个监管对象作对比,评价优劣。实际上,每个监管对象都有自己的管理理念、管理方法,不能一概而论。确保企事业单位的运行与规章的符合性应当是行业监管工作的底线。

  三是查找问题的观念不正确。对企事业存在难以整改的问题,监管力度不够;存在“查找问题多反而事更多”的想法,实施行政处罚的意愿不强,对发现的问题带有消极性。

  四是对安全无小事的认识还未充分到位,认为向监管对象指出存在的“小问题”有小题大做之嫌。

  五是看待问题不全面,不能运用系统安全原理分析监管中发现的问题,以及从系统关联的因素查找产生问题的原因。

  不规范监管行为产生原因的系统分析

  不科学的监管理念及不规范的监管行为是由开展行政行为的监察员及部门、单位所产生的。之所以存在这些“不安全”行为,我们可以归纳为:人—机—环—管这四大因素对监管行为产生着影响。运用典型的安全学分析方法,通过SHEL模型对存在不规范行为的原因进行分析,我们认为,之所以发生不规范行为,是因为没有处理好四个关系,即:监管行为与软件(software)、硬件(hardware)、监管环境(environment)、监察人员(liveware)之间的关系。

  在本次分析过程中,SHEL模型的中心设定为监察员的监管行为(behavior),尽管各一线监察员都在努力依法监管,但是也会受到特定的监管环境、监管任务量、监管能力等诸多因素的制约。监管行为的标准化程度并没有像硬件、程序等那么高,所有各个代表方块的边缘(如图1所示)不是简单的直线,监管行为与其监管外界条件中的各种因素之间的界面并不完美。为了避免那些可能影响监察员监管行为的不良反应,必须了解各个SHEL方块与处于中心地位的监管行为方块之间界面的不规则效应,如果要避免系统中的不良反应(即避免不规范的监管行为),必须仔细将系统中的其他组成部分与监管行为进行配合,以达到消除不规范监管行为的效果。通过分析,出现不规范行为,是因为:

  (一)未处理好监管行为——软件(B—S)的关系

  在航空安全监管软件方面的问题,主要体现在法规体系尤其是法律、行政法规层面总体较为滞后,且现行体制下修订难度大。当前随着民航业的持续快速发展,民航监管职责、任务的变化,监管能力要求的提升,民航法规体系许多内容已经亟待修改完善。

  首先是《民用航空法》的修改,《民用航空法》是民航业的基本法,自1996年实施以来从未修改过,当时是在政企未分开的大环境下颁布实施,在主管部门对运营单位的监管方面内容较为缺失,已经远远落后于行业发展实际。再者法规层面在一些领域存在空白,如民用航空器事故调查行政法规、民航飞行标准管理、市场管理、通用航空等;最后是民航规章和规范性文件,此类规章和文件的数量较多,一定程度上反映监管的广度和深度,但是,未能固化纳入规章体系或上升到法规层面,降低了监管工作的权威性和可预期性,而且冗余的各类规范性文件、临时性文件增加了监察员掌握标准、要求的负担和精力,降低了监管的统一性和效率。

  (二)未处理好监管行为——硬件(B—H)的关系

  我国各行业安全生产形势严峻、事故高发的主要原因之一,就是安全生产科技基础薄弱、安全技术落后于生产技术的发展,安全科技不能为安全生产提供强有力的支撑和保障。同样的,在民航安全监管方面,安全科技的投入、运用都还非常欠缺。“科技兴安”是喊了很多年的口号,但就目前的情况,在安全监管上科技方面的硬件条件还非常有限。

  目前使用的民航电子政务平台、ASMIS系统是中南管理局所有监察员对内使用最多的办公平台,为监管工作的数据存储、查询、分析等提供保障,大大提高监管效率。但是监管工作中对外部分,基本没有统一的工作平台,各专业口有各自的信息平台,而且系统的主管部门、技术开发、资金投入等方面不尽相同,例如航空安全信息管理系统(safety网)、民航安保信息系统等。许多平时与辖区企事业单位的电子文件传输都是通过监察员、企业员工的邮箱,甚至有的使用QQ邮箱传输文件资料,不仅无固定方法,而且导致效率低下,更不符合文件材料安全与保密性的要求。

  作为监管部门及监察员,办公时间大多只是面对功能有限的1、2台电脑,无法从网络上更全面的了解管辖单位的运行动态,企事业的网络对主管部门不开放;企事业各单位正如火如荼地开展CDM系统建设,而主管部门只是被动地参与;某些资料如杰普逊航图等还需通过企事业单位借阅查询;监管设备严重缺乏,进行不安全事件调查时,缺少专业的特种调查设备,甚至需要借用企业的资源或者直接采用企业提供的数据,影响了调查的及时、公正、科学性和执法的严肃性。还有,未形成统一的监管形象,目前在国家行业一线监管中民航还没有统一着装,做现场检查时,监管人员的整体形象、精神面貌也影响着执法的严肃性、权威性。上述各方面的硬件缺乏,都或多或少地降低了严格依法监管的效果。

  (三)未处理好监管行为——环境(B—E)的关系

  现行的监察员发展机制对监察员的进步、发展存在着制约,不稳定的监察员队伍,将直接对监管行为、监管效果产生不利影响。

  现行的民航监察员发展的途径惟有行政通道,在培训、技术更新方面落后于企业,福利待遇吸引力不够,导致优秀人才很少进入局方监察队伍、优秀人才流失,现任局方监察员辞职、提前退休的现象已时有发生,更重要的是对现行监察员队伍工作的积极性造成很大的影响。这些都直接导致监管过程中动力不足,积极性、责任心难以被充分调动起来,为产生不规范的监管行为埋下“安全隐患”。

  其次,民航监管部门存在着一个现象,许多民航监察员是从民航各企事业单位输送而来,他们在开展工作时,监管对象往往是自己之前的工作部门,面对以前的同事、甚至领导,有时内心会存在留“情面”的想法,严格依法监管被打了折扣。

  (四)未处理好监管行为——人(B—L)的关系

  当提到监管行为时,最重要的一层关系是与人之间的和谐程度。监管行为由监察员发出,若存在不规范监管行为,那么可推测出监察员本身素质也可能存在问题。

  1.监察员的行政理念素质

  大多数民航监察员能以积极心态对待民航安全监管工作和肩上所担负的责任,且工作责任心强,但也有少数人则消极工作,惧怕压力,惧怕责任,且存在“吃大锅饭”的心理,觉得干好干坏一个样,干多干少一个样,监察员的积极性、主动性、创造性难以调动起来。

  2.监察员的知识技能素质

  因受监察对象和监察员队伍不平衡影响,很多监察员还未完全熟练掌握执法方法、手段,就派上工作岗位,进行一线监察,许多监察员处在边学习、边监察的状态,尤其是对新进入监察员,更是如此。民航是技术密集型行业,民航监察员中技术知识优秀但综合执法技能缺乏,法律法规掌握熟练但缺少技术支撑的现象普遍存在,这也是造成行政执法或行政处理手段与违法行为不匹配等现象的重要原因。

  另一方面,科技发展进步快,现在民航企业的管理方法、技术等日新月异,局方监察员对新知识、新技术的领会和掌握往往落后于管辖的企事业单位,这也对一线监察员在进行监察时造成不小的压力。

  学习其他行业监管中防止不规范行为的有效方法

  上述种种不规范行为及产生的原因,反映出民航体系在规范监管行为的制度和方法上还有待进一步完善。这方面可借鉴其他行业监管中较为成熟的方法,来达到提高规范民航监管行为的效果。

  (一)规范监管行为首先从制度抓起,从建立完善的规章制度着手

  国家安监总局、国家煤矿安监局印发了《关于进一步规范安全生产行政执法工作的指导意见》。国家工商行政管理总局印发了《工商行政管理所食品安全监督管理工作规范》,这些规范性文件从整体上给监察员提供了执法的依据和“道具”。证券、安监等部门的法律法规更新速度快,适应性更强,这一方面有待我们学习。民航监管部门有“监察员行政执法手册”,是执法过程的可靠依据,但其更新较慢,现最新版本是2006年印发的,且未与民航监管部门责职定位、民航发展的实际情况同步。

  (二)规范监管行为从运用统一的执法手段入手

  吉林省安全监管局实行《安全生产现场检查表》制度后,统一辖区整个行业的执法口径,用规范的执法手段把不规范的监管行为关在标准的笼子里。实行制度后,监察人员做现场检查时的随意性、主观性大大降低了。民航各专业都实行了检查单制度,但是检查单的格式、要求等不够完善,监察员在使用时操作不一致,有时监察员需临时制定检查单,无法充分保证检查单的规范性。

  (三)规范监管行为从统一形象、加强社会监督要空间

  某街道安全员自从统一着装后,起到非常好的规范监管行为效果。某街道为安监站全体工作人员统一配置了服装,且为专职安全员佩发了胸牌,街道安全检查实行统一着装、挂牌上岗。这一举措,激发了安全员对从事安监工作的自豪感、使命感,增强了安全员的归属感、认同感,提高了大家的凝聚力、向心力和团队精神。精心制作的胸卡上的安监标志及安全员的编号,使人一目了然,加强了群众监督,增强了安全员工作自觉性和责任意识,实现了自我管理、自我约束,进一步体现了安监工作的严肃性。

  (四)规范监管行为从提高监管人员能力找成效

  现正全力加大监管能力建设的国家安监总局规划值得我们借鉴。在安全监管部门和煤矿监察机构组建时间短、基础薄弱,监管监察工作面临许多困难和巨大挑战的情况下,借国务院下发《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》的契机,于2012年3月,国家发改委和国家安监总局联合印发了《安全生产监管部门和煤矿安全监察机构监管监察能力建设规划(2011~2015)》,是从全局和整体上推进加强安全生产监管监察能力建设工作的纲领性、规范性文件。如此下大决心和力量加强监管能力建设,为民航局方在监察员能力提升方面提供了学习的题材。

  几点建议

  根据第二部分运用SHEL模型对存在问题的分析,借鉴第三部分其他行业有效做法,解决问题可以有针对性的从软件S、硬件H、监管环境E和人L四方面入手。

  (一)完善法规体系,严格依法监管(软件S)

  一是积极推动《民用航空法》的修改,真正发挥其作为民航业基本法、上位法的作用。二是补充民航行政法规在某些领域的空白,制定民航市场监管行政法规;提升现有民航规章为行政法规,如民用航空器事故调查,明确民用航空器事故的报告、现场维护和事故调查、处理、善后等程序;民用航空飞行标准管理,规范民用航空器运行、航空人员、航空人员培训机构、航空器维修机构的管理等;通用航空管理,明确通用航空管理的原则、标准等。三是推动民航规章的修订和完善,针对民航发展新形势、新情况、新问题,及时制定规章进行规范管理,大量规范性文件确定的行之有效的制度、措施通过制定规章予以固化,提高监管的统一性、可预见性和实效性。完善规章结构和内容,增强规章的可操作性和执行力。

  在完善法规体系的同时,要严格依法监管,严格遵守职权法定的原则。民航监管部门必须严格依照法律、法规、规章规定的权限开展行政执法活动,履行好法定职责,做到不越位、不缺位、不错位。严格行政执法程序,开展安全监管工作过程中,必须严格按照规定的步骤、方式、期限进行,监管做到“有法必依”。

  (二)推动科技监管,提高监管手段(硬件H)

  1.利用先进科学技术促进安全监管,是提高监管效能的必由之路。民航作为高科技的行业,监管工作同样要运用好科技这把金钥匙,解开监管行为问题的困难锁。

  首先要加强监管信息化建设。针对对外的监管信息化,建议由民航局统一领导,协调部署,避免多头管理、各自为政的情况,整合现有的各类监管信息系统资源,实现集中管理和系统分析,规范监管信息化行为。

  另外应该增加民航主管部门了解掌握企事业单位即时运行信息的渠道,仅仅靠日常一线检查、一线调研能够掌握的动态信息是不够的,建议各民航运行单位对所在地的主管部门开放相关内网,实现对监管部门信息的公开。各监管部门要积极运用现代科学技术,主动开通获取信息的渠道,为科学监管提供准确、及时、全面的动态信息,实现以科学技术促进监管,海南监管局正努力将以企事业为主建立的CDM系统引入办公楼、值班室,更好的进行动态监管、科学监管。

  2.在硬件配合监管上面,除了科技兴安,还需要做好物资装备保障,规范监管手法。监察员的物资装备、监管工具也是保证规范监管的前提,因此要加强基层监管装备的配备。针对没有监管装备工具标准的领域,要开展基层执法监管装备需求调研工作,制定执法装备配置的配备标准,如统一监管形象的监察制服、喷涂民航特征的监察车辆等;对于已有配备标准的硬件设备,要做好落实,切实将一线监管需要的设备配齐配全,例如监察专用、事故调查取证分析的设备,管理局有配备的目录,每年通知已多次上报缺少项目、数量,但是一直未落实到位,此类项目必须抓好落实。其次要规范现在使用的监管工具,特别是使用频率较高的执法检查单、复查单(整改评估单)、审查单等,除了严格各种表单的制定格式,还需规范填写、监察员签字等事项。

  (三)创新发展模式,优化监管环境(监管环境E)

  针对现任局方监察员发展受制约,发展途径单一的现状,建议可拓宽各级监察员的发展渠道,建立以行政通道为主,其他发展途径相辅的行业特色发展模式。民航业是专业性很强的行业,民航的人才交流基本不会跳出监管部门、航空企业、机场、院校等业内单位的圈子,但是大部分交流都是企事业单位向监管部门输送人才,而监管部门很少向企业输送交流,若把企事业比作河流,人才是水,那么我们局方犹如水库,水只进不出,非活水,人才的交流也只限于内部交流。因此建议建立多渠道的发展途径,比如局方与企业进行人才双向交流模式,开拓新的发展道路,不仅大大提升监察员学习进步,提高工作动力,而且还能通过这些优秀监察员,将局方的要求、行业管理理念带到企事业单位,共同促进行业和谐发展;再如给予监察员专业技术定级模式,针对同一职级的监察员,根据不同的能力,技术等级,划分不同的监察员技术等级,犹如飞行员分级,给予不同的工资待遇,此模式可消除单一的行政通道,开辟技术通道,对于监察员平时自觉充电,参与社会技术考级等增加学习动力。上述模式一方面可促进监察员自觉学习,增强业务能力,另一方面对于吸引优秀人才,稳定监察员队伍也有非常积极的作用。

  针对第二部分讲述到的监管环境“情面”问题,在短时间内完全杜绝难度较大,建议建立第三方机制,成立业内较为权威的第三方评审机构和独立的调查部门,可以在一定程度上降低监管上碍于“情面”的情况,减少不规范监管行为,更有利于公平、公正地执法。

  (四)提高监管素质,强化队伍建设(人L)

  在目前民航监管一线部门中,“人手少、任务重、压力大”是普遍存在的问题,随着民航业的快速发展,监管对象从单位数量、规模、运行分布的地域等都在不断增加,而因行政编制限制监察员人数基本没变,按照《国务院关于促进民航业发展的若干意见》总体要求,到2020年,运输航空年均增长12.2%,通航年均增长19%,也就是每位监察员的监察任务也将以这样的速度增长,可见一线监察员少与监管业务量大的矛盾将日益突出。因此建议根据各辖区业务量的多少来进行行政编制配置,切实缩小监察员人数与监管任务之间的矛盾。

  在短时间内无法扩充编制的情况下,需提高监管效能,要从强化监管队伍建设,提高监管员素质入手。针对这个问题,民航局已于2010年编制了《民航业人才队伍建设中长期规划(2010~2020)》,提出民航公务员队伍的发展目标:“到2020年,民航各级行政机关公务员队伍专业素质明显提高,结构趋于合理,监管能力增强,促进行业监管协调顺畅”。要实现这个目标,得从监察员的准入、培训、选拔和发展各个环节抓起:一是严把公务员招录关,优先选拔具有民航工作经验、民航企业优秀人才和民航、法律专业背景的人才,优化监察员队伍的结构;二是强化监察员的持续培训,重点抓好法律培训、业务培训和各项知识更新培训,各监管局可根据实际情况制定内部培训计划,海南监管局每年都制定内部培训计划,邀请优秀监察员、航空院校教授等业内专家为监察员培训充电;三是大力推行干部公开选拔制度、竞争上岗制度和交流任职制度,有计划地选派监察员到企事业单位进行实践锻炼,提升监管实践能力,及时了解企业一线运作情况;四是探索新模式,例如上述的“行政通道+企事业任职”模式、“行政通道+监察员技术定级”模式等,促进监察员能力提升,增强监管积极性。

  技术性强、工作量繁重是民航安全监管工作的突出特点。在监管过程中发生不规范的监管行为,到底是哪个因素导致的,或者是几种因素同时产生影响,每个地区、每个监管局、每位监察员都有所区别,必须理智分析,找准解决方法,对症下药,切实将不规范的监管行为从我们身上去除,从我们的监管工作中去除,在促进行业安全监管工作的同时,规避自身的执法风险,为民航业的安全发展贡献每一名监察员的正能量。

相关新闻:
最新期刊:
  • 报刊简介