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对现阶段我国航班延误补偿政策的思考

2015-1-8 15:48:30 《民航管理》2014年第2期 作者:黄聪 阅读:

  航班延误后的服务问题已多次成为社会媒体和公众关注的焦点;甚至部分航班延误后引起的群体性事件更对民航运行及广大旅客安全造成一定的负面影响。不可否认,航班延误治理是全球民航业共同面对的难题,各个国家与地区或多或少都存在,但由于各种因素,航班延误暂难以完全杜绝。既然如此,如何妥善解决航班延误带来的不良后果,尤其是旅客在与航空公司就补偿问题协调未果的情况下进行的非法维权,严重影响了机场的运行秩序和航空安全,是民航界必须面对并亟待解决的问题。

  航班延误、公共问题及相关理论

  航班延误概念,国际公约、《民航航空法》及相关法律法规并未作出非常明确界定,较为笼统与含糊。学理一般界定为民航定期航班运输中承运人未承载旅客、行李或货物按合同约定的时间离站或不合理的迟延运抵目的地的行为。航班延误时间是反映航班延误程度的指标,等于实际起飞时间晚于计划关舱门时间与机场地面滑行时间之和的时间。航班正常率是反映航班运行效率的指标,等于正常航段班次与计划航段班次之比,用百分比表示。现行统计按照民航有关规定执行,由民航各个相关单位负责统计上报。

  公共问题是指社会公共领域具有公共性的,具有广泛影响,且影响程度较大,关系到大多数社会成员工作、生活等切身利益,致使社会全体或大部分成员的正常生活乃至社会进步发生扭曲,从而影响到社会整体目标实现的问题。公共问题具有3个基本特征:1.影响的广泛性;2.需动用社会各方力量或资源加以解决的迫切性;3.发展变化的动态性。根据公共问题影响域,公共问题可分为全球性、全国性、地区性或行业性,以及社区性公共问题4个层次,不同层次的公共问题分属不同层次社会管理主体。而根据公共问题性质划分,存在管制性、基础性、服务性和保障性公共问题4个类别。一般而言,前三者可分别由强力部门、公共部门和各种社会行为管理,而服务性公共问题可通过政府、私营部门等多种途径来解决。按照新公共管理理论,服务性公共问题可以通过政府途径解决,但行政治理模式效率普遍较低。因此,服务性公共问题新型管理模式应以提高管理的效率为中心,以市场为导向,引入私营部门或第三方社会力量,进一步提高管理效率。

  我国目前航班延误补偿规定

  目前我国对于航班延误的主要政策有《民用航空法》第126条:旅客、行李或货物在航空运输中因延误造成的损失,承运人应当承担责任;但承运人为了避免损失的发生,已经采取一切必要措施或者不可能采取此种措施的,不承担责任。从字面内容即可看出:《民用航空法》这一规定只是原则性条款,对于解决航班延误补偿问题作用有限。2004年7月,民航主管部门公布《航班延误经济补偿指导意见》。根据这份意见,旅客乘坐飞机时,如果是因为航空公司自身造成的长时间延误,旅客可以得到航空公司相应的经济补偿。这个指导意见主要包括以下内容:因航空公司因自身原因造成航班延误须进行经济补偿。具体规定为延误4小时以上、8小时以内或延误超过8小时以上须经济补偿,补偿方式可以通过现金、购票优惠券和返还里程等方式予以兑现。同时在《指导意见》中规定:在航班延误的情况下,为不再造成新的延误,经济补偿一般不在机场现场进行,航空公司可以采用登记、信函等方式进行;机场应该制止旅客采取“罢乘”、“占机”等过激方式影响航班的正常运行。当时民航总局也表示,具体补偿标准和补偿方案由各航空公司自行制定,但各航空公司对此的实际反应结果并不理想。多数国有、地方航空公司强调注重改善服务,对补偿细则出台过程谨慎,个别民营航空公司考虑到成本及差异服务等因素甚至拒绝执行补偿指导意见。

  2010年中航协向航空公司下发《航空运输服务质量不正常航班承运人服务和补偿规范(试行)》,提出了新的补偿标准。具体标准为:飞机延误4~8小时(含8小时),航空公司还需向旅客提供价值300元的购票折扣、里程或其他方式的等值补偿,或是人民币200元。延误8小时以上则要向旅客提供价值450元的购票折扣、里程或其他方式的等值补偿,或是人民币300元。这是中国航空运输协会在广泛征求航空公司意见的基础上,制定的航班延误补偿标准,并经大多数会员航空公司表决通过这一自律性规定,并向公众已经公开。但实际上,航空公司严格执行者仍寥寥无几,大部分航空公司仍根据自己公司的规定与现场实际情况灵活处理。

  国外航班延误补偿的相关规定

  由于民航发展程度存在差异,各国对航班延误补偿方式也不尽相同,大部分国家没有制定统一的航班延误补偿标准。国外航空公司大多在其运输总条件中规定,在航班延误后提供食宿、交通和通讯等服务,对航班延误明确提出补偿的较少。

  (一)美国

  2009年以前,美国相关国内法对航班延误补偿没有专门的规定。美国运输部只要求各航空公司制定正常航班、延误航班、取消航班和合并航班的服务程序和服务标准,向运输部备案,并定期向运输部提交相关情况报告即可。美国各航空公司也不因为长时间延误而给予旅客补偿。但从2007年开始,停机坪延误成为了美国政府及公众关注的焦点,并较为严重。为此,美国运输部在相关法律中规定:飞机在跑道上等待起飞的时间超过2小时,乘务员必须向旅客提供饮用水和点心,并保证机上厕所能够正常使用;如果等待时间超过3小时,飞机必须回到停机坪请旅客离机。违反这些规定的航空公司,将按照美国有关法律由运输部对承运人处以7万美元的罚款。但此规定仅是“飞机起飞前或降落后被滞留在地面时旅客无法下机的延误情形”,不适用于一般的航班延误。

  (二)欧盟

  由于认识到航班取消、被拒绝登机和航班延误给旅客带来诸多不便,欧洲议会和欧盟委员会于2004年2月发布了欧盟261/2004法规(以下简称欧盟261条例),专门规定了航班延误及取消对旅客的补偿标准。根据这一条例,如果航班延误2~4小时,承运人应当向乘客提供餐饮、住宿、免费电话、文传或电子邮件等方面的帮助;如果航班延误5小时以上,承运人应当向旅客进行现金赔偿;如果航班取消,承运人则应向旅客支付250~600欧元的现金赔偿。按照欧盟261条例的规定,航空公司只要造成条例所定义的延误,就无论其原因如何都要给予旅客经济赔偿,即航空公司要为航班延误承担客观责任。这一规定与国际公约要求航空公司为延误承担主观责任的原则有一定冲突,因此,英国和爱尔兰政府曾明确提出抗议,各航空公司也都在此基础上制定了自己的处理办法。

  (三)国际公约

  《1929年华沙公约》第19条和第20条规定,旅客、行李或者货物在航空运输中因延误造成的损失,承运人应当承担责任,承运人证明本人及其受雇人为了避免损失的发生,已经采取一切必要措施,或者不可能采取此种措施的,不承担责任。《1929年华沙公约》对国际航空运输的延误责任是采取推定过错责任制,航空公司对非自身原因引起的延误属于“不可能采取此种措施的”,不负责任;对由于自身原因引起的延误,只要采取了一切必要措施,也可以不负责任。已于2005年11月生效的《1999年蒙特利尔公约》对《1929年华沙公约》的延误责任进行了修改,公约第19条规定:旅客、行李或者货物在航空运输中因延误引起的损失,承运人应当承担责任;但承运人证明本人及其受雇人和代理人为了避免损失的发生,已经采取一切可合理要求的措施或者不可能采取此种措施的,承运人不对因延误引起的损失承担责任。第22条规定:在人员运输中因第19条所指延误造成损失的,承运人对每名旅客的责任以4150特别提款权为限。两部国际条约中均只规定了延误责任的一般规责原则,并没有明确要求航空公司必须进行经济补偿,旅客对于延误造成的损失只能通过诉讼等方式解决。

  我国航班延误补偿政策在公共领域存在的问题

  航班延误本质上属于航空公司服务失误,应由航空公司自行负责协商解决。据《新京报》2013年7月12日报道:2012年我国平均航班正常率为74.83%,低于2011年的77.2%,是我国近五年来的最低水平,其中航空公司自身原因占38.5%,流量控制因素占25%。但由于我国引起航班延误的原因众多,并因航班延误而引起的航空公司与旅客之间的矛盾纠纷问题非常突出,应视之为公共问题。这是因为:

  (一)我国民航业务增长迅速,航班延误总量大,影响范围广,损失严重。近几年来,民航航班延误准点率成下降趋势,2012年仅为74.83%,较2010年下降了0.6%,较2008年下降了7.82%;与此同时,全国航班延误架次却在急剧攀升,2000年共延误14.27万架次,2008年26万架次,2012年则增加到63万架次。每年约有1/4旅客遭遇航班延误。按去年我国民航2.9亿多人次旅客乘坐飞机出行,延误旅客人数超过7000万人次。毋庸置疑,延误相关方经济损失巨大,据上海某咨询公司近期发布的一份报告则称,2012年,全国航空因为航班延误造成的经济损失超过500亿元,航班延误问题的影响已经具有相当的深度和广度。

  (二)因航班延误而引起的矛盾突出,甚至出现极端事件。我国近几年因航班延误导致的纠纷屡见报端,矛盾较为激烈。一些延误矛盾由于各种原因被激化,发展为争吵、斗殴,甚至出现毁坏公共设施、罢乘、霸机、冲击停机坪等极端性群体事件,严重影响了民航业形象及运营安全,成为迫切需要解决的社会问题。

  (三)补偿标准参差不齐,造成乘客攀比、侥幸心理。在具体实践中,往往出现不同航空公司、相同航空公司不同航班、相同航班不同乘客补偿标准不一的情况,更多是“不闹不补、小闹小补、大闹多补”的情形,这种事实状况让部分延误乘客产生了攀比、侥幸心理,采取极端的维权方式与航空公司、机场沟通,造成了我们常见的罢乘、冲击安检口等场景,不仅影响到民航安全运营,也让航班延误补偿陷入恶性循环。

  (四)仅靠航空公司自身无法解决延误问题。导致航班延误的原因很多,一般划分为航空公司、天气、流量及其他等四大类。根据统计,中国航班延误的最大责任主体是航空公司,仅占到38.5%,但仍有大部分延误是由航空公司不能控制的外因造成的。这样,现行由航空公司独自治理延误的机制存在着天然不足,实际上是要求航空公司解决整个行业的问题,并为机场、空管等其他原因埋单。

  (五)现行运转机制不能有效解决延误纠纷。现阶段我国航班延误纠纷治理主体是航空公司。主要有两种模式:一是由各航空公司地面服务部门负责。延误发生后,航空公司驻场服务机构值班人员自动成为延误处置人员。二是委托机场地面服务机构或第三方地面服务公司负责。由于目前我国民航尚无真正意义上第三方地服公司,在机场未设地服部门的航空公司一般会与该机场签订代理协议,将延误委托该机场地服公司处置。在模式一中,首先,由于航空公司主体性不高,往往会自觉或不自觉地将原因归之于天气或其他因素,推卸责任。其次,公司内部责任主体职责不明,经常出现值班人员之间,地服人员与空勤人员之间踢皮球的现象。再次,专业治理人员缺乏。航空公司一般未配专职延误治理人员,值班人员大多不具备延误服务相关的法律、心理学知识,谈判、组织、协调能力。专业能力缺乏是多数延误矛盾激化的重要原因之一。最后,作为延误中直接对立方,消费者对航空公司提供的有关延误信息往往持有较严重的不信任情绪,经常导致不该发生的事件。因此,模式一在目前延误治理实践中并未充分发挥减少矛盾、化解纠纷的作用。而模式二除上述问题之外,还会出现委托——代理问题以及信息不通顺问题,比如代理协议规定不全面不细致、降低约定服务标准等。基于上述分析,我们不应认为航班延误只是航空公司自己的事情,延误纠纷只应由航空公司自身解决。航班延误实际已超越私域范畴,成为行业性公共问题。

  对策与建议

  (一)应及时发布信息。建立监控与发布机制、及时传递延误信息对航班延误治理的重要性不言而喻。目前治理航班延误最重要的症结是信息的不透明,政府有关部门应建立一套航班运营正常性监控和发布机制,适时给出航班是否延误、因何延误、是否补偿等权威鉴定。有关部门可以从先进国家引进资源报告机制,与航权、航线申请资质等多个制约条件挂钩,尽量减少航空公司原因导致航班延误情况的发生。

  (二)应公布补偿标准。航空公司公布补偿标准是在履行承运人的告知义务。航空公司大都有航班延误补偿标准,但一般未对外公布,想根据具体情况灵活掌握。从实际运行结果来看,航空公司并没有因为内部掌握而减少损失,反而有欺骗旅客之嫌,使自己在一定程度上丧失了诚信。现实情况是只要航空公司航班长时间延误,无论天气原因还是航空公司自身原因,旅客都会要求补偿,甚至以占机、罢乘的方式维权,航空公司在很多情况下不得不对恶劣天气、流量控制等非自身原因造成的航班延误付出额外的补偿。因此,不对外公布标准就等于没有标准,航空公司同样会补偿,旅客也照样会闹事。航空公司必须吸取教训,不要抱有侥幸心理,航班延误补偿标准一旦制定,无论是中国航空运输协会制定,还是航空公司自己制定的,都应该对外公布,并加大宣传力度,告知旅客什么原因、多长时间可以获得补偿。航空公司除在网站、运输总条件等广泛告知外,还可在旅客购票时明确通知,旅客购票即视为同意。

  (三)应妥善进行补偿。补偿可分两个步骤:一是以书面形式告知旅客航班延误的时间和原因;二是航空公司进行经济补偿后,由旅客签收延误补偿确认单。在发生长时间航班延误时,每个旅客的损失是不同的,但正如有关国际规定,航空公司提供补偿只能是一般性的,不可能考虑到个例,因此会有少数旅客因补偿数额太小而不愿意接受。这种情况航空公司不可能在现场与之协商,只能在事后通过投诉或诉讼的方式解决,因此旅客若拒绝航空公司的补偿,航空公司也应向旅客提供航班延误情况通知单,注明航班延误的时间和原因,以作为旅客进行事后救济的依据;若此种类型旅客因此产生其他违法行为,可由公安等部门依法解决。现实中,大多数旅客出于时间和精力的考虑,一般愿意接受航空公司补偿,故航空公司对旅客进行补偿后,应让旅客在航班延误补偿确认单上签字,作为已接受补偿的证据并注明相关权利义务条款。

  (四)应严格执行标准。有了标准就要严格执行。航班延误补偿现状之所以不能令人满意,较大程度上是因为航空公司没有严格执行补偿规定(无论是有关部门的补偿规定还是公司内部规定)。航班长时间延误后,达到补偿标准时,几乎没有哪个航空公司会主动提供补偿,只要旅客不闹,航空公司绝不会给予补偿。而在很多非航空公司原因造成航班延误的情况下,旅客一闹,航空公司不该补偿的也补偿了,于是形成了不闹不赔、小闹小赔、大闹大赔的情况。航空公司的做法某种程度上起着变相鼓励旅客采取极端手段维护自身权益的作用,无异于饮鸩止渴,其结果进一步陷入恶性循环并在社会上产生放大的示范效应。因此航空公司在公布航班延误补偿标准后一定要严格执行,即符合补偿标准的,旅客不闹也必须严格进行补偿;不符合补偿标准的,旅客闹得再凶也不能妥协。航空公司必须要以实际行动捍卫标准的权威性和严肃性,否则航班延误补偿标准制定了也不能起到应有的作用。

  (五)应创新治理模式。服务性公共问题的解决,目前的趋势是引入私营部门,实施第三方解决机制。在延误纠纷治理问题上,可尝试成立第三方航班延误治理公司,由航空公司委托给这些独立商业机构运作;而延误责任认定、经济补偿发放等管理性工作,由政府对其授权。政府部门对延误治理公司的工作可进行监督和评估。此种机制可以克服航空公司自己处置延误纠纷的非公平性和非客观性,既避免了消费者与航空公司的直接对立,又可保障延误服务的效率。

  (六)应约束违法行为。航空公司服务不到位和旅客无理取闹均应受到法律约束和规范。在现阶段,航班延误仍是一个世界性的难题,难以解决的主要原因在于有关航班延误和补偿问题没有硬性法律规定。《航班延误经济补偿指导意见》既不是法律,也不是行政法规和规章,我国在解决这类纠纷时,一般参照的法律是《民航法》、《合同法》和《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》,但这些法律法规的规定都过于笼统。要真正平衡消费者和航空公司的双方利益与义务,需要加快制定一套完整的相关法律法规。

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