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改进我国财政透明度的几点思考

2015-1-8 15:54:41 《民航管理》2014年第3期 作者:冯辉 阅读:

  公共财政管理是公共治理的核心,提高财政透明度是加强公共财政管理的必要途径。近年来,我国财政透明程度不断提高,成效显著。然而,不容回避的是我国财政信息的完整性、可获取性与易读性等方面仍存在很大的改进空间。本文以社会契约机制为理论起点,借鉴Kopits对政府运作透明度的观点,结合现状提出进一步提高我国财政透明度的建议。

  契约政府的信息不对称问题

  伴随着社会契约思想及其在政治生活实践中的发展,现代政府的契约性质逐步得到深入论证。按照社会契约论,人民订立契约建立国家,国家主权属于人民。在政治实践中,人民将管理和统治的公共权力交给政府行使,契约政府是公共权力的代理人。这一契约关系要求政府对公众承担两方面的公共责任:一是从公共利益出发管理公共事务,用最经济有效的方法管理和使用公共资源;二是公开披露行使公共权力和履行受托责任的情况,提供公共管理效率和公共资源使用效益的信息,并接受社会公众的监督。政府的权力运行过程应受到人民的监督,以保证其按照委托人(人民)的意愿行使权力。

  委托代理关系的确使公共权力的运行成为现实,但是也同时带来了委托代理关系所特有的信息不对称问题。理想状态下,政府中的具体执行者——官员应以维护公众利益为己任,然而事实中政府官员的个人信息并不总是与权力人的公共利益保持一致。委托代理关系中的信息不对称问题,使公民的监督途径和渠道受到限制,加之人性中的机会主义行为倾向,政府有可能出现在制度、公共物品供给、私有产权与公共产权保护等诸方面的功能失效,从而陷入政府绩效困境。

  Kopits关于财政透明度的观点

  透明度原本是物理学领域中的词汇,指物体具有一种能被看透的属性。近年来这一概念的含义得到了比喻性的延伸,被管理学、经济学乃至政治学等文献广泛采用。George Kopits在《政府运行透明度》(Transparency in Government Operations)中对政府运行透明度进行了详细的论述,他把关注政府运行透明度的重点放在财政透明度上,将财政透明度定义为向公众最大限度公开关于政府的结构和职能、财政政策的意向、公共部门账户和财政预测信息,并且这些信息是可靠的、详细的、及时的、易理解的、可比较的,便于公民和金融市场准确的估计政府的财政地位和政府活动的真实成本及收益。

  具体而言,财政透明度应该包括三个维度的要求:制度透明度(institutional transparency),会计透明度(accounting transparency),指标与预测透明度(transparency of indicators and projections)。

  首先,制度透明度包括了政府的结构与功能(overall structure and functions)、预算过程(budget process)、税收处理(tax treatment)、融资运作和法规(regulation)方面的要求。这一部分是实现财政透明的制度基础,重点在于通过公开预算过程实现对政府的有效监督和制约,如解释预算方案的财政目的和优先顺序、公开预算执行与控制信息、披露政府绩效结果等。

  其次,会计透明度包括了对政府核算范围(coverage)、记账基础(recording basis)、计量与确认(valuation and recognition)、分类(classification)方面的要求。重点是通过真实准确的会计资料向国民披露政府活动的财务信息,如政府会计的核算范围应包括中央政府和各级地方政府在内的普通政府基金会和社会保障基金等预算外基金、使用权责发生制会计、公开政府承诺与或有负债的信息,按照经济性质和功能公开支出明细等。

  第三,指标与透明度包括了直接指标(direct indicators)、分析性指标(analytical indicators)、短期与中期财政预测(short-to medium-term forcecasts)、长期财政预测(long-term scenarios)方面的要求。主要是基于已有的会计信息进行指标分析,对政府财务状况进行评价,对不客观的政府预测行为加以制约,如对政府总负债、净负债和政府净值的估计,对财政的可持续性(稳定债务的基本水平)的评估,披露未设偿债准备金的政府债务现值等。

  必须要说明的是,Kopits描述的主要是外部透明度,即政府以外主体(公众)对透明度的要求。实际上,由于政府的体系中存在的层级结构,而每一层次的上级政府都对下级政府存在委托代理关系,因而必定也存在政府内部的透明度问题,也就是下级政府对上级政府的透明度。内部透明度是外部透明度的基础,公众对政府运行透明度的要求也有利于促进政府改善内部透明度。

  提高我国财政透明的建议

  2008年5月1日,《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施,我国政府信息公开的进程进入了一个有法可依的崭新阶段。作为政府信息公开的重要组成部分,我国财政透明度进程从20世纪90年代末开始启动。2009年,财政部提交全国人大审议的预算草案中,全面采用了新科目体系的收入分类和支出功能分类,说明了中央政府各部门收入来源和支出情况,并在预算草案得到全国人民代表大会批准后及时向全社会详细公开。

  但是,不容回避的事实是,我国财政信息公开中仍存在预算口径不完整,未充分核算和反映或有负债、隐性债务、固定资产、国有股权等,无法反映公共部门成本与绩效方面的信息等问题。借鉴Kopits关于财政透明度的观点,针对我国现状,提出以下三方面增强我国财政透明度的建议。

  (一)关于预算程序方面的建议

  1.加强预算执行监督。在科学编制预算的基础上,通过严密的监控程序和有力的监控手段,可以及时纠正预算执行中的偏差,使预算执行结果与政策目标的偏离最小化,从而达到强化预算执行效果和提高政府施政效能的目的。建议政府在规定的时间(如季度、半年),向公众和主管部门提供全面、详细的财政信息,用于监控各项财政收支活动是否合规。实施监督的主体从内部到外部,从政府到公众,从而对预算执行全过程实现多层次、多角度的监督。重点关注的内容包括各项收入和支出是否合法合规、是否符合国家宏观经济政策、是否有利于国民经济和社会发展等。

  2.完善预算绩效评价制度。预算绩效管理是一种以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心,把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算管理模式。当前,我国许多地方开展了预算绩效的后评价工作,但是形成的评价成果除部分应用到预算编制环节外,大多数地方绩效评价结果未能得到充分利用,尤其向社会公开的情况距离公众的期待还有很大的距离。建议进一步扩大绩效评价范围,完善绩效评估体系,充分运用绩效评价结果。评价结果不仅应作为主管部门和财政部门在以后的财政年度中审批预算的重要参考依据,而且还应逐步建立科学有序的部门预算绩效评定结果公示制度,对贴近民生、不涉及国家秘密等重大项目的绩效情况向社会进行公告,接受公众监督。

  (二)关于政府会计改革方面的建议

  1.适当调整政府会计确认基础。作为反映政府经济资源和政府经济行为中价值运动过程的信息系统,政府会计的确认基础应能够真实反映政府财务活动情况和财务状况。与收付实现制相比,实行权责发生制一方面有利于客观反映政府资产与负债的公允价值,避免现有的预算会计信息失真的弊端;另一方面也能够如实反映政府运行的成本和费用,有利于信息的外部使用者监督和评价政府的绩效水平。随着预算改革的深化,建议在我国政府会计中逐步地引入权责发生制(或修正的权责发生制),有利于改善预算信息的质量,提升预算透明度。

  2.深化政府收支科目改革。政府收支科目是披露财政信息所采用的“语言”,是政府透明度的基础。目前,我国预算收支科目的类、款、项的分类标准不统一,政府履行同一方面职责的支出往往在多处分散反映,“其他”等隐蔽项目支出占比较大,对信息的使用者带来了理解上的不便。建议要继续根据市场和政府分工原理,参考有关的国际惯例,在确定政府和市场、各层级政府分工的基础上,继续推进政府收支分类改革。同时,细化“其他”项内容的设置,明确区分各类支出,避免财政信息中的模糊概念,使信息使用者易读易懂。

  (三)关于完善财务信息方面的建议

  增加或有负债的信息披露。目前,我国存在数额较多的未在报表中反映的政府隐性负债,如地方金融机构的不良资产、下级政府的财政收支缺口和债务、一般竞争性国有企业亏损等。隐形负债信息的缺乏造成了财政披露信息的不完整,为政府带来较大的财务风险,不利于公众对政府受托责任履行情况的评估和预期。对于未确认的、无法在报表中反映的政府债务,建议在政府会计报表附注或附表中做进一步的解释和说明。具体的披露形式既可以是报表附注,对所有重要的会计政策有清晰而简明的披露和提供前瞻性的财务信息,也可以是单独的明细报表,比如提供单独的政府债务表或者政府或有债务分析表。

标签:民航局
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