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民航相关政策资金的分类与解读

2016-1-6 15:22:41 《民航管理》2015年第9期 作者:杜洋 阅读:

  近年来,随着民航行政管理体制改革,民航分为多家单位,很多新成立的民航企业不了解民航政策,一些支持性资金、基金、补贴等不知道向谁申请、如何申请。本文对民航相关政策资金进行了分类解读,希望给民航企事业单位申请这些资金和补贴起到抛砖引玉的作用,也为民航行政管理人员服务地方民航发展提供参考。

  民航发展基金项目

  2012年3月17日,财政部发布《民航发展基金征收使用管理暂行办法》(财综[2012]17号),对旅客和航空公司征收民航发展基金,同时废止了原来对旅客征收的机场建设费和对航空公司征收的民航基础设施建设基金。民航发展基金属于政府性基金,是我国非税财政收入的重要组成部分,属于中央财政性资金,收入上交国库,纳入政府性基金预算,专款专用。《办法》中对旅客征收的标准为乘坐国内航班的旅客每人每次50元;乘坐国际和地区航班出境的旅客每人次90元,而对航空公司的征收标准与原来的民航基础设施建设基金保持一致,按照飞行航线、飞机最大起飞全重、飞行里程等相关征收标准缴纳民航发展基金。为鼓励和支持支线航空运输发展,飞机最大起飞全重在50吨以下的机型在省内飞行或跨省飞行且里程在600公里以内的按照相应航线类型的征收标准减半计征民航发展基金,专机、航空公司调机、训练飞行、中止的商业运输以及公务飞行外其他的通用航空业务免缴纳民航发展基金,国内联程、经停航班以两点间航段作为航线归类和结算依据,民航局清算中心具体负责民航发展基金的征收工作。民航发展基金使用范围包括民航基础设施建设;对货运航空、支线航空、国际航空、中小型民用运输机场的补贴;民航节能减排,通用航空的发展,民航科教、信息等重大科技项目研发和新技术的应用;加强持续安全能力和适航审定能力的建设等。新《办法》将补贴范围从民用航空基础设施扩大至用于促进行业发展方式转变和调整产业经济结构,用途不再局限于机场和基础设施的建设,已经扩大到货运航空、民用机场、通用航空以及科教、空管等建设中,并首次将通用航空纳入补贴范围,这是一大进步,更符合民航运输当前和未来发展要求,表明了我国大力发展通用航空业的决心。而用“发展”取代“建设”,从一定程度上也表明了我国促进民航结构调整、改善民航业服务质量的目标。在民航发展基金的分配使用上,还需要充分发挥行业和地方政府的积极性,基于“谁投入、谁受益”的原则。民航基金作为行业管理部门发挥宏观调控的手段,在促进业内区域持续协调发展发挥了积极的作用,随着国家产业结构调整的深化和民航企业投资多元化的发展,行业相关政府部门应该在防止国有资产流失的原则下,进一步明确基金的会计核算原则,从而真正做到民航基金的“取之于民,用之于民”,充分尊重地方政府在机场等民航设施基础建设上的主体作用。现有的民航发展建设基金来源由两部分构成:一是向旅客征收,国内、国际地区标准不同。根据2012年财政部发布的文件:“向旅客征收民航发展基金的规定执行至2015年12月31日。”按此规定,到2015年底,旅客将不再缴纳民航发展基金。二是向航空公司征收,按航线、机型不同,制定差异化的征收标准。根据现有的民航发展基金收入构成,70%的收入来源于旅客缴纳,如果在2015年之后,不再征收旅客部分,民航发展基金将失掉70%的收入来源。“十二五”时期民航全行业投资规模将超过1.5万亿元,而民航发展基金将成为重要的资金来源,发挥着巨大的作用。

  民航专项资金项目

  (一)通用航空发展专项资金:为了支持我国通用航空的发展,促进国家民航业整体繁荣,根据《民航发展基金征收使用管理暂行办法》,民航局、财政部联合制定了《通用航空发展专项资金管理暂行办法》(民航发[2012]111号)。通用航空发展专项资金是中央财政从民航发展基金中安排的,用于支持通用航空企业开展通用航空作业、通用航空飞行员培训,以及完善通用航空设施等方面的专项资金。申请通航作业补贴涉及四个方面,服务于农林牧渔的飞行作业,工业的飞行作业,社会事业的飞行作业以及承担国家应急救援任务的应急救援飞行作业。通用航空发展基金有几大特点:一是惠及面广,不分国有还是民营企业,只要在中国境内注册登记,持有中国民用航空局颁发的通用航空经营许可证和运行合格证的通用航空企业,均可申请通航专项资金。二是涉及领域大,专项资金除支持应急救援、农林作业、工业服务等领域外,还支持通航飞行员队伍建设等通航发展薄弱环节。三是向公益性项目倾斜,《办法》将按照应急救援作业充分补、农林牧渔作业重点补、工业服务和其他领域适度补的原则有效安排专项资金。从通用航空飞行作业补贴标准来看,应急救援、农林牧渔远远高于工业作业和社会事业补贴,工业作业补贴中航空摄影、航空物探、海洋监测、气象探测、空中巡查要高于石油、电力作业,由此可以看到通用航空发展专项资金的补贴项目重点突出,比较均衡,充分发挥了通用航空对国民经济和社会发展的服务和支撑作用。四是更加科学、精细,为限制已获补贴的飞行员改飞运输飞机,进一步稳定通用航空飞行员队伍,办法还对已获补贴的飞行员从事通航飞行的年限做出了规定。通航企业已获得补贴的执照对应的飞行员,自补贴发放年度起从事通航飞行不得少于5年。改变以往简单按照飞行小时补贴的单一标准,飞行作业补贴标准分别按照固定翼和旋翼飞机不同的起飞全重,依据其不同的成本构成和市场定价情况测算补贴额度。为鼓励通航企业淘汰老旧航空器,并减少行业垄断,通用航空作业补贴按照通航企业使用机龄和其为关联方提供作业服务的,补贴标准有上下浮动。对通航企业使用机龄较短航空器的,补贴标准将上浮;对通航企业为关联方提供作业服务的,补贴标准将下浮。具体补贴标准按不同作业类别、不同机型、不同起飞全重确定。《办法》还明确了通航企业飞行员执照培训补贴标准以及购置、更新和改造作业设备和安全设备的补贴标准。飞行员执照培训补贴将极大地鼓励通航企业加大飞行员培养力度,解决通航专业人才短缺问题。对在补贴年度内完成飞行员初始培训(不含改装培训和复训)且取得商照的通航企业(公务机除外),按单个商照不超过12万元给予补贴。为保证政策执行效果,管理办法在补贴范围与标准、资金申报与使用以及监督检查等方面都有很多具体的规定。

  (二)民航节能减排专项资金:为加强民航节能减排专项资金管理,提高资金使用效益,民航局、财政部联合制订了《民航节能减排专项资金管理暂行办法》(财建[2012]547号),《办法》明确,中国民用航空局各地区管理局、民航局直属事业单位、航空公司、机场公司及航空运输保障企业开展节能减排工作,且未享受中央财政其他相关补助资金支持的,可申请专项资金补助。专项资金支持范围包括:民航节能技术改造,民航管理节能,节能产品及新能源应用,新能源及节能地面保障车辆购置及改造,航路优化项目建设,机场废弃物、污水处理及中水回用设施改造,民航节能减排标准、统计、监测考核体系建设,民航局节能减排项目评审、验收、监督检查和基础性、战略性课题研究等。《办法》提出,项目承担主体与节能减排效果受益主体为同一单位的,原则上按照不超过项目实际投资额的30%予以补助;项目承担主体与节能减排效果受益主体为不同单位,且行业节能效果明显的,原则上按照不超过项目实际投资额的60%予以补助。单个项目补助金额原则上不超过1000万元。具体补贴比例由民航局依据行业发展重点和项目节能减排效果等因素确定。研究类项目资金总额不超过当年专项资金总规模的5%,单个项目补助金额不超过50万元。《办法》规定,符合条件的单位可于每年9月底前,将节能减排项目报民航局汇总审核。其中:地方机场项目由所在地民航地区管理局和省(自治区、直辖市、计划单列市)财政部门联合初审后上报民航局、财政部。民航局汇总审核后,将项目计划在其政府网站公示10个工作日。公示结束后,民航局将公示期内没有异议的项目列为支持项目。民航局于2013年发布了《民航节能减排专项资金项目指南(2013-2014年度)》,引导行业单位开展节能减排项目组织与实施,2014年初修订形成了项目指南,该指南是申请民航节能减排专项资金的指导性文件,也是节能减排项目评审、评估工作的重要参照依据。民航局为积极引导行业单位开展节能减排工作,鼓励行业单位结合实际,灵活采用市场化手段推动节能减排项目的实施,鼓励优先选择拥有自主知识产权、成熟度高的技术和产品。据统计,2014年民航局安排节能减排专项资金52798万元,多家航空公司、机场获得补贴支持。

  (三)民航科技创新引导专项资金:为规范和加强民航科技创新引导资金的管理,全面提升民航科技自主创新能力,为民航行业发展和民航强国战略提供科技支撑,根据《民航发展基金征收使用管理暂行办法》制订了《民航科技创新引导资金管理暂行办法》(民航发[2013]21号),《办法》中的科技资金也是中央财政从民航发展基金中安排的,用于支持民航科学技术基础理论研究、重大科技专项研发、民航科技孵化体系建设及科技人才和专业人才培养等的专项资金,鼓励和引导地方政府、企事业单位和其他社会力量加大对民航科技创新的投入。《办法》中明确科技资金的使用范围包括:民航应用基础和软科学研究;民航建设与发展共性技术、重大关键技术和重大信息化项目的研发与推广应用;民航重大科技项目中期试验;民航科技孵化体系建设;民航科技及专业人才培训;民航局商财政部根据民航科技发展需要确定的其他科技创新项目。根据“十二五”民航科技发展规划和战略布局,遵照突出重点、需求导向、扩大范围的原则,近几年民航局优先支持航空公司、机场和民航生产运营中的技术集成与再创新,优先支持具有市场前景、能形成科研产品的关键技术攻关,优先支持与国家重点工程相关的技术创新,2015年发布重大专项10项,应用技术研发项目41项,2014年发布重大专项13个,应用技术开发类22个,软科学研究类22个,目的在于全面提升我国民航的科技研发水平和创新能力。

  (四)民航安全专项资金:为加强民航局安全专项资金管理,保证各级行政机构履行安全管理职责,提高民航安全管理水平,促进民航安全工作,民航局2005年12月9日下发了《关于印发民航总局安全专项资金管理办法的通知》,建立了民航安全专项资金,主要用于民航局及地区管理局(含监管局)与安全职能相关的经费补充,具体开支包括:事故调查,包括飞行事故和航空地面事故、飞行事故征候及不安全事件的调查;安全审计与安全评估,包括国际民航组织对中国民航的各项安全审计,民航局、地区管理局对航空公司、机场、空中交通管制的安全评估;安全隐患整治,包括治理安全隐患所发生的费用;处置突发安全事件,包括购置应急设备和处置突发事件工作中发生的费用;安全政策研究,包括系统安全政策的研究与分析;安全奖励,用于兑现安全责任,对保证安全有突出贡献的单位和个人奖励。为了规范民航业安全奖励与专项资金管理,建立航空安全奖励长效机制,推动民航安全文化建设,民航局制订了《中国民用航空行业安全奖励与专项资金管理办法》(民航发[2012]86号),用于在飞行安全、空防安全、地面安全、突发事件处置、重要紧急专项运输任务,以及其他推动行业安全管理方面直接做出突出贡献的相关集体和个人,含奖励及慰问金。民航局重奖成功处置新疆6·29和田劫机案和最近发生的深航空中持刀纵火案的机组,就是此类安全专项奖励资金的典型应用。

  民航建设资金项目

  (一)民航安全能力建设资金:为规范和加强安全建设资金管理,提升民航安全管理水平,促进行业安全发展,根据《民航发展基金征收使用管理暂行办法》,民航局制订了《民航安全能力建设资金管理暂行办法》(民航发[2013]20号),安全资金支持范围包括民航安全运行保障能力建设,民航安全新技术应用和示范推广、民航应急救援体系建设、民航安全监管能力建设、民航安全管理体系建设等。民航地区管理局负责组织辖区民航单位安全资金申报,民航局直属机关、航空公司和航空运输保障企业申请使用安全资金的每年6月底前将申请直接报民航局财务部门。

  (二)民航基础设施建设资金:为了加强民航基础设施建,提高民航政府性基金使用效益,引导鼓励社会各方面参与民航建设,进一步完善民航基本建设贷款贴息政策,更加有效地发挥财政资金使用效益,民航局下发了《民航基础设施建设贷款贴息管理暂行办法》(民航发[2009]76号)。贴息资金优先用于符合民航总体发展规划的基础设施建设项目,重点扶持民航运输机场建设、改扩建基础设施建设项目及配套保障设施建设、民航安全建设项目、民航科教建设项目。为了加强和规范民航基础设施建设项目前期工作经费管理,发挥资金使用效益,提高项目前期工作质量,民航局、财政部联合制订了《民航基础设施建设项目前期工作费管理暂行办法》(民航发[2012]82号),这费用是从民航发展基金中安排的用于开展民航基础设施建设项目前期工作的专项经费,申请使用前期费用的项目必须符合民航发展基金规定用途,具体包括安全项目、机场项目、空管项目、科技进步、高新技术等国家和民航局重点扶持的产业发展项目,民航直属院校、科研机构基础建设项目、飞行教研、应急救援、适航审定等基础设施建设项目。前期费用的使用范围包括勘察、选址、设计、研究试验、可行性研究、前期工作的标底编制及招标代理、初步设计及概算审查、咨询评审费以及技术图书资料费、确保项目前期工作顺利开展所必需的与土地使用相关的费用等。民用航空运输机场是重要的公益性交通基础设施,服务于国民经济和社会发展,为了充分发挥民航专项基金的宏观调控作用,支持和服务地方经济和社会发展,民航局遵照《国务院关于投资体制改革的决定》精神专门制订了《民航专项基金投资补助机场建设项目实施办法》,体现了“向安全建设倾斜、向不发达地区倾斜、向中小机场倾斜”的政策导向,投资补助资金的来源为民航机场建设管理费,分为新建机场资金和机场发展资金两部分进行管理,新建机场资金用于新机场项目,机场发展资金用于现有机场改扩建项目,单体类别分为空管项目、安全保安项目,飞行区扩建、整体改扩建迁建、航站区扩建和其他体现国家行为的建设项目以及由于自然灾害等不可抗力造成的机场固定资产损失的项目。民航局根据五年机场建设规划中新机场项目和改扩建项目的情况确定新建机场资金和机场发展资金的比例,新建机场资金额度纳入民航机场布局规划的新机场项目的情况,结合地区类别、机场类别测算确定,机场发展资金额度根据各地现有各机场的旅客吞吐量,结合地区类别、机场类别,按逐级向不发达地区和中小机场倾斜的原则,采用累进制的计算方法测算确定。为了加强机场建设费用于地方管理机场建设项目,民航局、财政部制定了《机场管理建设费用于地方机场建设项目资金管理暂行办法》(民航发[2008]19号),用于地方管理。机场的基础设施建设项目资金是中央财政从机场建设费中安排的,用于地方管理机场的基础设施建设项目投资补助资金,用于新建机场项目和现有机场改扩建项目,具体包括机场飞行区、航站区、机场围界、安全和消防设施及设备、空管系统等基础设施建设项目。

  民航中小机场、支线航空、特殊远程国际航线等补贴项目

  (一)民航中小机场补贴政策:目前国内主要的大型枢纽机场已经几乎超负荷运转,而大量的中低客流量航线的航班密度不足,大量中小机场利用率也严重不足,很多处于亏损状态。有数据称,现在全国200个机场,约有50个是盈利的,其他都亏损。为进一步完善民航中小机场补贴政策,提高资金使用效益,促进民航机场持续协调发展,民航局根据《民航发展基金征收使用管理暂行办法》及有关规定制订了《民航中小机场补贴管理暂行办法》(民航发[2012]119号)。民航中小机场补贴是指中央财政从民航发展基金中安排的,对中小型民用机场作为社会公益性基础设施提供普遍服务给予的补贴资金,《办法》将国内机场按照地区和吞吐量标准划分为三大区域四档标准,并以机场所在分类标准的固定补贴以及机场类别变动和吞吐量变化为参照的变动补贴构成。中小机场补贴范围为年旅客吞吐量在200万人次以下(含)的民用机场,由固定补贴和变动补贴两部分构成。固定补贴根据机场所在类别的固定补贴标准确定;变动补贴根据机场所在类别的变动补贴标准和年旅客吞吐量计算确定,补贴向欠发达地区倾斜,向小机场倾斜,向安全管理倾斜,据此原则确定各类机场固定补贴和变动补贴标准。执行特殊补贴标准的机场由民航局根据相关规定和实际情况确定。

  (二)支线航空补贴政策:为完善支线航空补贴政策,推动实施基本航空服务计划,带动区域经济社会发展,民航局根据《民航发展基金征收管理暂行办法》制订了《支线航空补贴管理暂行办法》(民航发[2013]28号)。支线航空补贴是指从中央财政从民航发展基金中安排的,对航空运输企业经济效益较差、运营困难的支线给予的补贴资金,通勤航空和通用航空短途公共运输业务纳入支线航空补贴范围。支线航空补贴范围包括:至少有一端连接支线机场的省内航段,以及距离60公里以内的跨省航段,连接北上广四大机场及旅游热点城市的机场航段除外,广东省内支线机场连接白云机场的航段纳入补贴范围;西藏自治区内航线以及从西藏区内机场始发或到达的跨区航线;政府指定开通的支线机场连接北京、上海、广州三个城市五个机场的政策性航线。纳入补贴的支线原则上应在补贴年度内持续运营,淡季不停航。对使用支线飞机运营不在规定内的独飞支线,如果支线特征明显、确有必要扶持的经民航局批准后纳入补贴范围。补贴标准根据支线区域经济发展状况和行业平均客座率确定,向西部和东北15个省、自治区、直辖市范围内的支线倾斜,补贴金额随客座率的变化成正比关系。对于市场已培育成熟、盈利能力较强的支线和补贴多年仍不见明显好转的、无发展潜力的支线民航地区管理局可提建议并上报民航局不予补贴。运营西藏区内航线和连接西藏机场的跨区航线,对核定的运营亏损民航局全额予以补贴。支线航空的补贴在一定程度上降低了航空公司的航线经营风险,航空公司在选择新航线时,潜在客源相当的条件下,有补贴的航线自然会优先考虑。潜力大的支线机场,采用补贴形式,配合良好的市场营销,少则半年就可以使新航线度过最艰难的初始期,进入良性循环轨道。然而,补贴并非支线航空的“万能药”,如果前期准备不足,航线、机型、合作伙伴选择不当,特别是机型过大导致补贴预算超出承受范围,航线即使开通也很难维持,“为开航而开航”的方式并不可取。

  (三)特殊远程国际航线补贴政策:国际运输缺乏竞争力一直是我国民航发展的短板。受国际政治局势动荡和国际经济复苏乏力的影响,我国民航国际运输表现疲软,生产平稳增长和经济效益的提升主要依赖国内运输市场,使得国内国际发展不平衡问题更加突出。为配合国家外交战略需要,促进国际间社会经济交流,推进民航业国际化进程,鼓励航空公司运营特殊远程国际航线,民航局对此高度重视,会同财政部门及时落实特殊远程国际航线补贴政策,根据《民航机场管理建设费征收使用管理办法》和《民航机场管理建设费财政财务管理暂行办法》制订了《特殊远程国际航线补贴管理暂行办法》(民航发[2009]77号),用民航机场管理建设费安排的、对航空公司运营特殊远程国际航线给予的补贴资金。特殊远程国际航线是指根据国家或社会经济发展需要,补贴主要面向对国内航空公司运营市场需求较低、持续运营时间不少于6个月、航线经营一个会计年度内亏损、飞行时间在5小时以上的独家运营的定期国际航线,原则上仅对独家运营的国际航线按亏损额的一定比例进行补贴,并向新开航线、市场需求较低的航线倾斜。补贴政策的实施,有效缓解了部分特殊远程国际航线亏损严重的状况,提高了航空公司的运营能力,积极推动了航空公司“走出去”战略的实施。航空公司需每年3月31日前向民航局申请上年符合条件的补贴,申请报告要包括申请补贴航线的生产情况和航线的经济效益情况。民航局根据生产统计机构的数据,参考相同机型行业平均收入和成本费用水平,对申请的航线补贴进行核实。民航局实施特殊远程国际航线补贴政策,对国际航线产生的积极影响,“十一五”以来,民航局共对航空公司运营的25条国际航线补贴7亿元人民币,这些航线主要连接亚洲、非洲、南美洲等地,很多航线是当地连接中国的惟一空中桥梁,对拓宽两国政治、经济、文化交流合作领域,提升合作水平具有重要意义。未来民航局将会继续修订完善特殊远程国际航线补贴政策,适度扩大补贴范围,完善补贴机制,充分发挥政策导向作用,促进国际航空运输持续健康发展。

  本文通过分四大类,对十项民航政策资金进行了分类解读。民航监管局是地方民航企事业单位和民航局、管理局、地方政府联系的桥梁和纽带,作为监管局的监察员,有宣贯民航规章政策、指导和帮助地方民航发展的的职责。本文的目的就是想让更多的民航企事业单位知道有哪些民航政策资金可以利用、如何申请这些专项资金,如何提升科技创新引导资金、安全能力建设资金和节能减排专项资金等使用的针对性,提高资金的使用效率,发挥局方政策引导和行业引领的作用。希望本文能够给民航相关专业人士带来一些引导和帮助作用。

标签:专项基金
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